Henrik Flatter

Inhalt

1 Einleitung

Die rechtlichen Rahmenbedingungen für die Ausweisung und das Management mariner Schutzgebiete in der deutschen Nordsee sind durch die enge Verzahnung der Ebenen des Seevölkerrechts, des Rechts der Europäischen Union (EU) und des nationalen Naturschutzrechts geprägt. Maßnahmen des Gebietsschutzes auf Grundlage des Bundesnaturschutzgesetzes müssen völker- und unionsrechtliche Vorgaben berücksichtigen. Das relativ neue Datum mancher Bestimmungen, wie insbesondere der Verordnungen über die Festsetzung der Naturschutzgebiete (NSG) „Sylter Außenriff – Östliche Deutsche Bucht“ (BGBl. I S. 3.423), „Doggerbank“ (BGBl. I S. 3.400) und „Borkum Riffgrund“ (BGBl. I S. 3.395) vom 22.9.2017, bedingt zudem, dass diese, etwa in Hinblick auf das Gebietsmanagement, noch konkretisiert werden und sich in der Praxis bewähren müssen (dazu Salomon, Schumacher 2018). Der vorliegende Beitrag gibt einen groben systematischen Überblick über die wesentlichen einschlägigen Rechtsnormen und zeigt deren vielfache Verschränkungen und Zusammenhänge auf. Für weiterführende Lektüre und als Ansatzpunkt für eine Auseinandersetzung mit rechtlichen Einzelproblemen, die den hiesigen Rahmen sprengen würden, kann inzwischen u. a. auf verschiedene Kommentierungen (z. B. Heselhaus 2021; Czybulka 2021; Lütkes 2018; Kieß, Legler 2017; Gellermann 2017; zum Völkerrecht: Proelß 2017), Zeitschriftenartikel (z. B. Czybulka, Francesconi 2017; Proelß 2010) und weiteres Schrifttum zum Thema sowie dort enthaltene Literaturangaben zurückgegriffen werden.

2 Völkerrechtliche Grundlagen

Das Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen (SRÜ) als wichtigste Quelle des internationalen Seerechts verpflichtet die Vertragsstaaten in Übereinstimmung mit den übrigen Regelungen des SRÜ, Maßnahmen des Meeresumweltschutzes einschließlich der Bewahrung seltener oder empfindlicher Ökosysteme zu ergreifen (Art. 194 SRÜ). Regelungen zur Unterschutzstellung von Meeresgebieten sind im SRÜ jedoch nur in geringer Zahl und nur im weitesten Sinne enthalten. So ermöglicht etwa Art. 211 Abs. 6 SRÜ unter strengen Voraussetzungen und in einem internationalen Abstimmungsprozess gebietsbezogene Maßnahmen eines Küstenstaats zur Verhütung der Verschmutzung durch Schiffe. Es bestehen aber zusätzlich zu den unionsrechtlichen Vorschriften (s. Abschnitt 3) außerhalb des SRÜ weitere völkerrechtliche Regelungen (z. B. Art. 8 Buchst. a des Übereinkommens über die biologische Vielfalt) oder Empfehlungen etwa auf Grundlage des Oslo-Paris-Übereinkommens (OSPAR Recommendation 2003/3), aus denen sich auch eine Verpflichtung bzw. zumindest die konkrete Zielsetzung zur Schaffung mariner Schutzgebiete zur Erhaltung von Arten und Lebensräumen ableiten lässt (vgl. dazu Gellermann et al. 2012: 38 ff.). Eine wesentliche Bedeutung des SRÜ für die Schaffung von Meeresschutzgebieten liegt allerdings in der Festlegung der küstenstaatlichen Einflusssphären und deren Einteilung in Innere Gewässer, Küstenmeer, ausschließliche Wirtschaftszone (AWZ) und Festlandsockel.

2.1 Innere Gewässer und Küstenmeer

Die Gewässer landseitig der als Referenzlinie zur Bemessung der Meereszonen verwendeten sog. Basislinie (Art. 5 ff. SRÜ) unterliegen als Innere Gewässer der umfassenden Souveränität des Küstenstaats mit der entsprechenden Befugnis zum Erlass von Meeresschutzvorschriften (Graf Vitzthum 2006: 104). Innere Gewässer sind bezogen auf die deutsche Nordsee im Wesentlichen die Gewässer zwischen der Küste und den vorgelagerten ost- und nordfriesischen Inseln. Sie stehen u. a. als Bestandteil der Nationalparks Niedersächsisches Wattenmeer, Hamburgisches Wattenmeer und Schleswig-Holsteinisches Wattenmeer zu einem großen Teil unter Schutz. Seewärts der Basislinie erstreckt sich die Souveränität eines Küstenstaats nach Art. 2 SRÜ auf einen bis zu 12 Seemeilen breiten Meeresstreifen, der als Küstenmeer bezeichnet wird. In den Inneren Gewässern und im Küstenmeer verfügt die Bundesrepublik somit über nahezu gleiche Hoheitsrechte wie an Land. Für den Schiffsverkehr muss jedoch nach Maßgabe der Art. 17 ff., Art. 8 Abs. 2 SRÜ das Recht der freien Durchfahrt gewährleistet werden (vgl. Gellermann et al. 2012: 21). Regelungen der Schifffahrt sind aber dennoch im Rahmen der Art. 21, Art. 211 Abs. 4 SRÜ möglich. Ein Beispiel für ein Schutzgebiet im Küstenmeer ist das schleswig-holsteinische NSG „Helgoländer Felssockel“.

2.2 Ausschließliche Wirtschaftszone und Festlandsockel

Weitergehende Beschränkungen gelten in der AWZ und auf dem Festlandsockel. Die AWZ ist das jenseits des Küstenmeers gelegene, an dieses angrenzende Gebiet und erstreckt sich von der Basislinie seewärts bis maximal 200 Seemeilen ins offene Meer. Die AWZ wird durch Proklamation eines Küstenstaats errichtet. Sie gehört nicht zum Staatsgebiet des Küstenstaats, ist also kein Inland (Lagoni 2002: 122), sondern unterliegt einer besonderen seevölkerrechtlichen Rechtsordnung (Art. 55 SRÜ). Der Küstenstaat hat zwar die im Wesentlichen ausschließliche Befugnis zur wirtschaftlichen Nutzung und Erforschung der AWZ, verfügt dort jedoch lediglich über funktional begrenzte souveräne Rechte und Hoheitsbefugnisse (dazu Proelß 2018: 393). Für die Bewahrung der Meeresumwelt in der AWZ hat der Küstenstaat nach Art. 56 Abs. 1 b) iii) SRÜ in der AWZ Hoheitsbefugnisse nach Maßgabe des SRÜ. Wo der Küstenstaat eine AWZ errichtet hat, bildet der darunterliegende Meeresboden und Meeresuntergrund (Art. 56 Abs. 1 a) und Abs. 3 SRÜ) auf dem Festlandsockel jenseits der Grenze des Küstenmeers einen integralen Bestandteil dieser besonderen Rechtsordnung (Lagoni 2006: 186). Die Einrichtung von Meeresschutzgebieten in der AWZ und auf dem Festlandsockel muss daher die im SRÜ geltenden begrenzten Befugnisse und die Freiheiten der Schifffahrt, des Überflugs und der Verlegung unterseeischer Kabel und Rohrleitungen sowie andere völkerrechtlich zulässige, mit diesen Freiheiten zusammenhängende Nutzungen des Meers berücksichtigen (Art. 58 Abs. 1 SRÜ). Dies schränkt die gebietsschutzrechtlichen Gestaltungsmöglichkeiten ein: Regelungen der Schifffahrt, insbesondere Schiffswegeführungsmaßnahmen wie die Festlegung zu meidender Gebiete (areas to be avoided), sind völkerrechtlich der International Maritime Organization (IMO) zugewiesen (International Convention for the Safety of Life at Sea [SOLAS] V Regel 10). Sie können daher nur im Rahmen der IMO-Entscheidungsprozesse mit internationaler Beteiligung, nicht hingegen als Bestandteil der Ausweisung eines NSG getroffen werden. Der eigenständigen Regulierung durch einen Küstenstaat weitgehend entzogen sind weiter der Flugverkehr im Luftraum über der AWZ und die international erlaubte militärische Nutzung (zur Reichweite der Rechte und Pflichten anderer Staaten ausführlicher Proelß 2006: 259 ff.). Die Verlegung von Kabeln und Rohrleitungen auf seinem Festlandsockel darf der Küstenstaat nicht behindern, ihm stehen aber Zustimmungsvorbehalte und Einflussrechte nach Art. 79 SRÜ zu. Die wissenschaftliche Meeresforschung kann der Küstenstaat nur unter den Voraussetzungen des Art. 246 SRÜ einschränken. In der deutschen AWZ der Nordsee bestehen mit den NSG „Borkum Riffgrund“, „Sylter Außenriff – Östliche Deutsche Bucht“ und „Doggerbank“ insgesamt drei Meeresnaturschutzgebiete.

3 Vorgaben aus dem Recht der Europäischen Union

3.1 Schutzgebietsnetzwerk Natura 2000

Die meisten Schutzgebiete in den deutschen Küstengewässern und alle NSG in der deutschen AWZ gehören als Vogelschutzgebiete oder Fauna-Flora-Habitat(FFH)-Gebiete zum europäischen Natura-2000-Netzwerk. Nach Art. 3 der FFH-Richtlinie 92/43/EWG (FFH-RL) haben sich die Mitgliedstaaten der EU verpflichtet, ein unionsweites kohärentes ökologisches Netz besonderer Schutzgebiete zu schaffen, das den Fortbestand oder ggf. die Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands der in der FFH-RL geschützten Lebensraumtypen und Habitate der Arten in ihrem natürlichen Verbreitungsgebiet gewährleistet. Das Spektrum umfasst auch marine Arten und Lebensraumtypen sowie die Schutzgebiete nach der Vogelschutzrichtlinie 2009/147/EG (VSRL). Für die Schutzgebiete legen die Mitgliedstaaten nach Art. 6 Abs. 1 FFH-RL die nötigen Erhaltungsmaßnahmen fest. Unabhängig von den Vorschriften des europäischen Habitatschutz- und Vogelschutzrechts fordert auch die Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie 2008/56/EG (MSRL), dass die Mitgliedstaaten alle notwendigen Maßnahmen ergreifen, um bereits bis zum Jahr 2020 einen guten Erhaltungszustand der Meeresumwelt zu erreichen. Hierzu gehören auch räumliche Schutzmaßnahmen (Art. 13 Abs. 4 MSRL). Das Unionsrecht enthält somit konkrete Verpflichtungen zur Schaffung mariner Schutzgebiete.

3.2 Gemeinsame Fischereipolitik der Europäischen Union

Auf der anderen Seite sind europäische Regelungen zu beachten, die den Gestaltungsspielraum der Mitgliedstaaten zur Umsetzung dieser Pflichten wieder begrenzen. Dies betrifft insbesondere den Bereich der Fischerei. Die Bewahrung der biologischen Meeresschätze im Rahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik (GFP) liegt nach Art. 3 Abs. 1 d) des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) in der ausschließlichen Zuständigkeit der Union. Soweit ein Mitgliedstaat zur Erfüllung seiner Pflichten aus der FFH-RL in seinen Schutzgebieten der AWZ fischereibeschränkende Maßnahmen für notwendig hält, muss er sich mangels eigener Zuständigkeit mit den übrigen Mitgliedstaaten auf eine gemeinsame Empfehlung einigen, die der EU-Kommission zur Entscheidung vorgelegt wird (Art. 11 der Fischereigrundverordnung (EU) 1380/2013; s. dazu Europäischer Gerichtshof [EuGH], Urteil vom 13. Juni 2018, Rs. C-683/16). Nur die Kommission kann dann im Anschluss entsprechende Rechtsakte mit Wirkung für alle Fischereiflotten der Union erlassen. Im Küstenmeer sind fischereibeschränkende Maßnahmen durch einen Mitgliedstaat nur nach Konsultation der EU-Kommission und der betroffenen Mitgliedstaaten nach Maßgabe des Art. 20 der Fischereigrundverordnung (EU) 1380/2013 möglich. Diese Beschränkungen gelten allerdings nur für die berufsmäßige, kommerzielle Fischerei, während es im Kompetenzbereich der Mitgliedstaaten verbleibt, die Freizeitfischerei im Rahmen ihrer Befugnisse nachhaltig zu regulieren (s. Erwägungsgrund 3 der Fischereigrundverordnung (EU) 1380/2013).

4 Nationales Naturschutzrecht

Das Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) gilt auch im Bereich der Küstengewässer sowie mit Ausnahme des Kap. 2 nach Maßgabe des SRÜ und der §§ 56 – 58 BNatSchG ferner im Bereich der deutschen AWZ und des Festlandsockels (§ 56 Abs. 1 BNatSchG). Die marinen Flächen, auch die der geschützten Teile von Natur und Landschaft, unterliegen somit bereits einem gesetzlichen Basisschutz, indem die Instrumente des Artenschutzes, des gesetzlichen Biotopschutzes und der Eingriffsregelung dort grundsätzlich Anwendung finden. Auf die AWZ und den Festlandsockel ist außerdem die Geltung des Umweltschadensgesetzes erstreckt (§ 3 Abs. 2 USchadG).

4.1 Gebietsschutz nach dem Bundesnaturschutzgesetz

4.1.1 Innere Gewässer und Küstenmeer

Im Küstenmeer in den Inneren Gewässern können die nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG zuständigen Naturschutzbehörden auf Grundlage der §§ 20 ff. BNatSchG in Verbindung mit den Form- und Zuständigkeitsvorschriften des jeweiligen Bundeslands Schutzgebiete ausweisen (zu den Regelungen der Küstenbundesländer s. Czybulka 2021: 1.172). Soweit es sich um Natura-2000-Gebiete handelt, sind diese zwingend auch durch nationale Instrumente rechtlich zu sichern (§ 32 Abs. 2 BNatSchG). Die völker- und unionsrechtlichen Regelungen eröffnen in den Küstengewässern einen größeren Handlungsspielraum des Küstenstaats für Maßnahmen zum Schutz bestimmter Gebiete als in der AWZ. So kann etwa auch das Befahren der Seewasserstraßen in NSG und Nationalparks der Inneren Gewässer und des Küstenmeeres durch Rechtsverordnung (§ 5 S. 3 Bundeswasserstraßengesetz [WaStrG]) geregelt, eingeschränkt oder untersagt werden, wenn dies zur Erreichung des Schutzzwecks erforderlich ist.

4.1.2 Ausschließliche Wirtschaftszone und Festlandsockel

In der AWZ und auf dem Festlandsockel bildet § 57 Abs. 2 BNatSchG die Ermächtigungsgrundlage für die Ausweisung von Schutzgebieten durch das Bundesumweltministerium. Das Bundesamt für Naturschutz (BfN) ist für die Auswahl der Gebiete zuständig. Vor dem Hintergrund der völker- und unionsrechtlichen Vorgaben ist die Ermächtigung zur Ausweisung von Schutzgebieten in der AWZ nach § 57 Abs. 3 BNatSchG begrenzt. Beschränkungen des Flugverkehrs, der Schifffahrt, der nach internationalem Recht erlaubten militärischen Nutzung sowie von Vorhaben der wissenschaftlichen Meeresforschung unmittelbar durch eine Schutzgebietsverordnung sind nicht bzw. nur in den Grenzen des durch das SRÜ vorgesehenen Rahmens zulässig. So kann z. B. die Zustimmung zu Vorhaben der wissenschaftlichen Meeresforschung nur nach Maßgabe des Art. 246 SRÜ, d. h. bei bestimmten besonders eingriffsintensiven Forschungstechniken, untersagt werden oder, wenn Eingriffe in das Recht des Küstenstaats zur Ausbeutung der Ressourcen zu befürchten sind (ausführlicher z. B. Lütkes 2018: 594 f.). Beschränkungen der Fischerei durch die Verordnung sind nur in Übereinstimmung mit dem Unionsrecht (s. oben zur GFP) und nach Maßgabe des Seefischereigesetzes zulässig. Beschränkungen oder Untersagungen beim Bau unterseeischer Kabel und Rohrleitungen sind nur unter den Voraussetzungen des Art. 79 SRÜ und in Hinblick auf die Erhaltungsziele nach der FFH-RL und VSRL bzw. der MSRL möglich. Zusätzlich und unabhängig von völker- oder unionsrechtlichen Vorgaben privilegiert § 57 Abs. 3 Nr. 5 BNatSchG die Energieerzeugung aus Wasser, Strömung und Wind sowie die Aufsuchung und Gewinnung von Bodenschätzen. Diese Nutzungen können ebenfalls nur in Hinblick auf die Erhaltungsziele nach der FFH-RL und VSRL bzw. MSRL beschränkt werden (s. dazu Kieß, Legler 2017: 822). In NSG nach § 32 Abs. 2 BNatSchG, die unter die FFH-RL oder VSRL fallen, sind alle Veränderungen und Störungen unzulässig, die zu einer erheblichen Beeinträchtigung des Gebiets führen können (§ 33 Abs. 1 S. 1 BNatSchG). Tätigkeiten, die geeignet sind, das Gebiet erheblich zu beeinträchtigen, sind gemäß § 34 Abs. 1 und Abs. 6 BNatSchG von den zuständigen Behörden auf ihre Verträglichkeit zu überprüfen (FFH-Verträglichkeitsprüfung). Dabei ist auch das Zusammenwirken mit anderen Projekten oder Plänen zu berücksichtigen. Kann das Vorhaben zu erheblichen Beeinträchtigungen des Gebiets führen, ist es unzulässig. Ausnahmen oder Befreiungen von den Verboten können nach den Regelungen der AWZ-Schutzgebietsverordnungen unter den Voraussetzungen des § 34 Abs. 3 – 5 BNatSchG, in Einzelfällen auch nach Maßgabe des § 67 BNatSchG gewährt werden (z. B. § 6 Abs. 2 Verordnung über die Festsetzung des Naturschutzgebietes „Borkum Riffgrund“ [NSGBRgV]).

4.2 Unterschutzstellungserklärungen

Durch die Erklärung zum Schutzgebiet wird u. a. der Schutzzweck bestimmt, aus dem sich für Natura-2000-Gebiete nach § 34 Abs. 1 S. 2 BNatSchG die Maßstäbe der FFH-Verträglichkeitsprüfung ergeben. Zudem enthalten die Schutzgebietsverordnungen sachlich und teilweise räumlich differenzierte Verbotstatbestände sowie Sonderregelungen für bestimmte Projekte sowie Pläne und eröffnen die Möglichkeit einzelfallbezogener Ausnahmen und Befreiungen. Sie enthalten somit die eigentlichen gebietsspezifischen materiellen Schutzbestimmungen (beispielhaft für eine landesrechtliche Regelung s. §§ 5 ff. Gesetz über den Nationalpark „Niedersächsisches Wattenmeer“ [NWattNPG]). Die Schutzgebietsverordnungen der NSG in der deutschen AWZ verbieten vorbehaltlich der Sonderregelungen zu den Tätigkeitsbereichen Energieerzeugung, Aufsuchung und Gewinnung von Bodenschätzen, Verlegung und Betrieb von Rohrleitungen und Kabeln sowie Forschung u. a. die Errichtung und wesentliche Änderung künstlicher Inseln, Anlagen und Bauwerke, die Einbringung von Baggergut, marine Aquakulturen, das Ausbringen von Tieren und Pflanzen gebietsfremder Arten sowie in Teilen des NSG die Freizeitfischerei. Von den Verboten ausgenommen sind u. a. der Flugverkehr, die Schifffahrt, nach internationalem Recht erlaubte militärische Nutzungen und die berufsmäßige Seefischerei (z. B. § 4 NSGBRgV).

4.3 Managementpläne für Natura-2000-Gebiete

Für die Managementplanung können nach § 32 Abs. 5 BNatSchG selbstständige Bewirtschaftungspläne aufgestellt werden, die gewährleisten, dass das Gebiet seine Funktionen für das Natura-2000-Netzwerk erfüllt und dazu beiträgt, einen günstigen Erhaltungszustand der geschützten Lebensräume sowie Tierarten innerhalb der atlantischen biogeographischen Region zu bewahren oder wiederherzustellen. Die AWZ-Schutzgebietsverordnungen sehen den Erlass eines solchen Bewirtschaftungs- oder Managementplans zwingend vor (z. B. § 7 Abs. 1 S. 1 NSGBRgV). Die in den Plänen dargestellten Maßnahmen werden von den zuständigen Behörden durchgeführt (z. B. § 7 Abs. 5 NSGBRgV). Die Maßnahmen umfassen eine große Bandbreite von Tätigkeitsfeldern, wie beispielsweise die Wiederansiedlung von Arten, die Wiederherstellung von Lebensräumen oder die Entwicklung von Standards und Vorgehensweisen für die Reduzierung von Schalleinträgen oder Beeinträchtigungen und Gefährdungen durch Altlasten, Schadstoffe und Abfall (s. beispielhaft die Maßnahmengruppen in BfN 2020, Gebietsmanagementplan für das NSG „Borkum Riffgrund“). Sie berühren daher nicht allein den Zuständigkeitsbereich der Naturschutzbehörde. Erforderlich ist vielmehr eine Kooperation des BfN und unterschiedlicher Fachbehörden (zur „Innenrechtsverbindlichkeit“ der Managementpläne Czybulka, Francesconi 2017: 601).

4.4 Sanktionierung von Verstößen

Vorsätzliche oder fahrlässige Verstöße gegen die Verbote der Schutzgebietsverordnungen nach § 57 BNatSchG oder gegen das allgemeine Verschlechterungsverbot nach § 33 Abs. 1 S. 1 BNatSchG stellen eine Ordnungswidrigkeit nach § 69 Abs. 3 Nr. 4 und 6 BNatSchG dar (dazu Flatter 2020: 12 – 13). Für die Schutzgebiete nach Landesrecht gelten die entsprechenden landesrechtlichen Bußgeldtatbestände. Daneben können bei Beeinträchtigungen von Schutzgütern der marinen Schutzgebiete auch Straftatbestände mit naturschutzrechtlicher Zielrichtung, wie insbesondere die Gefährdung schutzbedürftiger Gebiete (§§ 329, 330 des Strafgesetzbuchs [StGB]), verwirklicht werden, soweit ihre Geltung nach § 5 Nr. 11, § 4 oder § 7 StGB auf die AWZ erstreckt ist.

5 Literatur

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↑   Proelß A. (Hrsg.) (2017): United Nations Convention on the Law of the Sea, A Commentary. 1. Aufl. C.H. Beck. München: 2.617 S.

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