Yves Zinngrebe, Elsa M. Cardona Santos, Ulrich Brand, Jennifer Hauck, Thomas Hickmann, Gregor Hagedorn, Elisabeth V. Henn, Sebastian Lakner, David P.M. Lam, Marion Mehring, Axel Paulsch, Sophia Schmid, Julia Tschersich, Luciana Zedda und Heidi Wittmer

Inhalt

1 Einleitung

Im Dezember 2022 wurde der Globale Biodiversitätsrahmen von Kunming-Montreal (Kunming-Montreal Global Biodiversity Framework − GBF) während der Vertragsstaatenkonferenz des Übereinkommens über die biologische Vielfalt (Convention on Biological Diversity − CBD) angenommen. Der GBF verfolgt die Vision, dass „die biologische Vielfalt bis 2050 geschätzt, erhalten, wiederhergestellt und sinnvoll genutzt wird, sodass die Ökosystemleistungen und ein gesunder Planet erhalten werden und alle Menschen davon profitieren können“ („2050 Vision – Leben im Einklang mit der Natur“; CBD 2022a). Er enthält 23 Handlungsziele, die bis 2030 erreicht werden sollen und Teil von vier langfristigen Zielen und der „2050 Vision“ sind. Der GBF verfolgt den Ansatz, dass zur Erreichung der Ziele sowohl Regierungen („whole-of-government“) als auch die Gesellschaft („whole-of-society“) jeweils in ihrer Gesamtheit in die Umsetzung einbezogen werden. Angesichts des Scheiterns des Strategischen Plans für die biologische Vielfalt 2020 und der damit verbundenen sog. Aichi-Ziele der CBD muss für den GBF die Frage beantwortet werden, wie ein erneutes Scheitern verhindert werden kann.

Die Nationalen Biodiversitätsstrategien und Aktionspläne (National Biodiversity Strategies and Action Plans − NBSAPs) als primäre Umsetzungsinstrumente der CBD müssen von den Regierungen der Mitgliedstaaten aktualisiert und an den neuen globalen Rahmen angepasst werden. Die Mitgliedstaaten sehen eine iterative Evaluierung und Nachsteuerung der Umsetzung des GBF in NBSAPs und eine nationale Umsetzung vor (CBD 2022b).

Die deutsche Nationale Strategie zur biologischen Vielfalt (Nationale Biodiversitätsstrategie − NBS) wurde im Jahr 2007 per Regierungsbeschluss angenommen und diente seitdem als Leitinstrument für die nationale Biodiversitätspolitik (BMU 2007). Darüber hinaus war die NBS 2007 laut Expertinnen und Experten eine wichtige Referenz (bspw. in der universitären Lehre oder bei Projektanträgen) und erfüllte eine Prozessfunktion, die dazu führte, dass sich Akteure regelmäßig mit den Zielen und Evaluierungen auseinandersetzten (Zinngrebe et al. 2021). Aus den regelmäßig von der Bundesregierung vorgelegten Indikatoren- und Rechenschaftsberichten lässt sich allerdings ableiten, dass die Ziele der NBS bislang in weiten Teilen verfehlt wurden (BMU 2021).

Laut dem Weltbiodiversitätsrat (Intergovernmental Platform on Biodiversity and Ecosystem Services − IPBES) kann nur ein transformativer Wandel (im Folgenden wird der Begriff „Transformation“ synonym verwendet) dem Biodiversitätsverlust entgegenwirken. Ausbleibender Erfolg bei einer Umsteuerung der direkten Treiber des Biodiversitätsverlusts wie etwa der Land- und Meeresnutzung, der Ressourcengewinnung, des Klimawandels, der Verschmutzung und der Invasion gebietsfremder Arten lässt sich auf indirekte Treiber und tieferliegende Ursachen wie gesellschaftliche Werte und Verhaltensweisen, Produktions- und Konsummuster, Bevölkerungsdynamik, technologische Entwicklungen sowie Governance-Strukturen zurückführen (IPBES 2019). Eine Abwendung des Biodiversitätsverlusts verlangt somit eine Umsteuerung der indirekten Treiber und zugrundeliegenden Ursachen, die einer Transformation gesellschaftlicher Strukturen entspricht (Visseren-Hamackers et al. 2021, 2022). Ein Wandel ist somit transformativ, wenn er „fundamentale gesellschaftliche Veränderungen in Technologie, sozialen Strukturen und den zugrundeliegenden Werten erwirkt“, die die ökologische Integrität bedrohen (IPBES 2019). Um die CBD umzusetzen und den Biodiversitätsverlust zu stoppen, ist folglich jedes Land dazu aufgefordert, die indirekten Treiber und zugrundeliegenden Ursachen des Biodiversitätsverlusts im Zuge ihrer NBSAPs zu benennen und Ziele und Maßnahmen für einen transformativen Wandel auszuweisen. Für Deutschland besteht daher die Herausforderung, die tieferliegenden Ursachen für die bisherige Zielverfehlung der NBS 2007 in den Zielen und Maßnahmen der neuen NBS 2030 zu berücksichtigen.

Ziel dieses Aufsatzes ist es, Ansätze für einen transformativen Wandel zum Schutz der biologischen Vielfalt in Deutschland aufzuzeigen und daraus konkrete Anforderungen an die NBS 2030 und deren Umsetzungs- und Begleitmechanismen abzuleiten. Nach einer kurzen Beschreibung der Methode in Abschnitt 2 wird in Abschnitt 3 dargestellt, welche Ansätze zur Förderung eines transformativen Wandels in Deutschland sich aus den Analysen ergeben. Anschließend werden in Abschnitt 4 Schlussfolgerungen gezogen und Empfehlungen für die Ausgestaltung und Umsetzung der NBS 2030 gegeben.

2 Hintergrund und Methoden

Seit Ende 2019 bereiten das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, nukleare Sicherheit und Verbraucherschutz (BMUV) und das Bundesamt für Naturschutz (BfN) die inhaltliche und strategische Neuausrichtung der NBS auf Grundlage der EU-Biodiversitätsstrategie 2030 und des Rahmenprogramms der CBD vor. Dieser Prozess wurde von der Arbeitsgruppe für Biodiversitäts- und Naturschutzgovernance am Helmholtz-Zentrum für Umweltforschung (UFZ) und dem Institut für Biodiversität − Netzwerk e. V. (ibn) wissenschaftlich begleitet. Die Erkenntnisse aus diesem Prozess sind Grundlage für den vorliegenden Beitrag.

Im Jahr 2020 wurde die NBS von 2007 sowohl strukturell als auch inhaltlich analysiert und bewertet, wofür 33 qualitative Interviews sowie eine sog. SMART-Analyse durchgeführt wurden (Zinngrebe et al. 2021). Im Jahr 2021 fanden Workshops mit Expertinnen und Experten zu sechs verschiedenen Themen statt, bei denen Ideen und Anregungen für aufeinander bezogene Ziele gesammelt und diskutiert wurden.

Aus diesen analytischen Prozessen wurden erste Ansätze für einen transformativen Wandel in der Biodiversitätspolitik synthetisiert (siehe Abb. 1). Diese dienten als Hintergrundinformationen für einen weiteren Workshop zum Thema „transformativer Wandel“, der Ende 2022 mit 13 Expertinnen und Experten durchgeführt wurde. Zu den Teilnehmerinnen und Teilnehmern zählten Autorinnen und Autoren der Publikation „Faktencheck Artenvielfalt“ (Wirth et al. 2024: Kapitel 10) und des IPBES-Assessments zu transformativem Wandel (siehe IPBES 2024), Mitglieder des Earth-System-Governance-Netzwerks sowie Vertreterinnen und Vertreter von Nichtregierungsorganisationen und Bundesbehörden, die sich in ihrer Arbeit auf diesen Schwerpunkt konzentrieren. Auf dem Workshop wurde diskutiert, welche Transformationen in den verschiedenen Handlungsfeldern der NBS erforderlich sind, um die „2050 Vision“ für die Biodiversität gemäß GBF zu erreichen. Tab. 1 liefert einen Überblick der Handlungsfelder der NBS 2030 nach dem Ziele- und Maßnahmenkatalog zur NBS 2030 des BMUV aus dem Jahr 2023 (BMUV 2023), der als Grundlage des öffentlichen Konsultationsprozesses „Dialog zur NBS 2030“ diente. Zudem wurden auf den Workshop konkrete Schritte erörtert, die die NBS 2030 für einen transformativen Wandel einleiten kann. Auch begleitende Prozesse wurden behandelt, die notwendig sind, um die effektive Umsetzung dieser Schritte zu gewährleisten.

Abb. 1: Übersicht über die Analyse wissenschaftlicher Ansätze für eine transformative Biodiversitätspolitik. Basierend auf Hintergrundinformationen wurden in einem Workshop mit Expertinnen und Experten transformative Ansätze gesammelt und entlang der Dimensionen transformativer Governance untersucht. NGO = Nichtregierungsorganisation, IPBES = Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services.

Fig. 1: Overview of the analysis of scientific approaches for a transformative biodiversity policy. Based on background information, we asked experts during a workshop to identify approaches for transformative action, which were then analysed in the dimensions of transformative governance. NGO = non-governmental organisation, IPBES = Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services.

Die Ergebnisse dieser Diskussionen wurden vor dem Hintergrund der in der Literatur vorgeschlagenen Ansätze für transformative Governance (u. a. Chaffin 2016; Visseren-Hamakers et al. 2021; Wittmer et al. 2021; Visseren-Hamakers, Kok 2022) analysiert und aufbereitet (siehe Abschnitt 3). Nach Visseren-Hamakers et al. (2021: 21) umfasst transformative Governance die formalen und informalen (öffentlichen und privaten) Regeln, Regelsetzungssysteme und Akteursnetzwerke auf allen Ebenen der menschlichen Gesellschaft (von lokal bis global), die transformativen Wandel ermöglichen, in diesem Fall in Richtung Nachhaltigkeit.

Die Ergebnisse wurden anschließend in vier Dimensionen kategorisiert, die in der Literatur zur weiteren Operationalisierung des Konzepts der transformativen Governance vorgeschlagen werden: inklusiv, integriert, adaptiv und rechenschaftspflichtig (vgl. Wittmer et al. 2021). Die Dimension „inklusiv“ impliziert, dass alle relevanten Akteure in jedem Schritt des Prozesses einbezogen werden und ihre Rollen klar definiert sind. Die Dimension „integriert“ bedeutet, dass Anreizoptionen über Sektoren und institutionelle Rahmenbedingungen hinweg kohärent gestaltet werden, um die Umsetzung strategischer Mechanismen und Governanceprozesse zu unterstützen. Die Dimension „adaptiv“ gewährleistet, dass Strukturen kontinuierlich reflektiert, evaluiert und angepasst werden, um flexibel auf neue Erkenntnisse und Herausforderungen reagieren zu können. Schließlich sorgt die Dimension „rechenschaftspflichtig“ dafür, dass alle Schlüsselakteure ihre Verantwortung übernehmen und für ihre Handlungen im Governanceprozess zur Rechenschaft gezogen werden, um Integrität und Effektivität sicherzustellen (Wittmer et al. 2021).

Governance (einschließlich Regeln, Regelsystemen und Akteursnetzwerken) wird dann transformativ, wenn diese vier Dimensionen gemeinsam umgesetzt werden, um die indirekten Treiber des Biodiversitätsverlusts anzugehen (vgl. Visseren-Hamakers et al. 2021). Auf diese Weise wird Governance mit der Zeit zunehmend in der Lage sein, die indirekten Treiber zu adressieren (Visseren-Hamakers et al. 2021). Visseren-Hamakers (2021) verweisen noch auf den wichtigen Ansatz, „Pluralismus“ zu berücksichtigen. Dies haben wir inklusiver Governance zugeordnet. Die Aspekte der „transdisziplinären“ Governance (Visseren-Hamakers et al. 2021) oder der „informierten“ Governance (Wittmer et al. 2021) wurden der adaptiven Governance zugeordnet, da diese auch zu Lernprozessen beitragen, die hier thematisiert werden.

3 Was zeichnet eine transformative Biodiversitätspolitik aus und wie kann die NBS dazu beitragen?

Die folgenden Abschnitte stellen vier Ansätze für eine transformative Biodiversitätspolitik dar, die darauf abzielt, einen transformativen Wandel zu bewirken, um die Biodiversität zu erhalten und zu fördern (siehe Tab. 2 für eine Übersicht von Handlungsempfehlungen entlang der Struktur der NBS 2030).

3.1 Inklusive Prozesse zur Erarbeitung von Zukunftsbildern

Während der Aufarbeitung der Erfahrungen mit der bisherigen NBS von 2007 (BMU 2007) stellte sich heraus, dass Biodiversitätsschutz nach wie vor überwiegend als Gebiets- und Artenschutz gedacht wird (Zinngrebe et al. 2021). Stattdessen wäre es notwendig, die grundlegende Bedeutung funktionsfähiger Ökosysteme und ihrer Leistungen als zentrale Lebensgrundlage für alle Arten und die Gesellschaft, einschließlich der meisten wirtschaftlichen Aktivitäten, mitzudenken. Dabei sollten überkommene dominante Denkmuster (bspw. der Fokus auf ein ressourcen-intensives Wirtschaftswachstum, Inkaufnahme zunehmender sozialer Ungleichheit in Deutschland und weltweit, Vernachlässigung der Mensch-Natur-Beziehungen) identifiziert, diskutiert, ergänzt und ggf. ersetzt werden (Abson et al. 2017; Sievers-Glotzbach, Tschersich 2019). Es ist mithin ein Paradigmenwechsel der Sichtweise auf den Biodiversitätsschutz notwendig. Dieser sollte u. a. die etablierte Schutz-versus-Nutzung-Dichotomie kritisch hinterfragen, um neue, integrative Formate des Biodiversitätsschutzes zu entwickeln (Mehring et al. 2020), naturbasierte Lösungen für Klimaschutz und -anpassung zu nutzen (Folkard-Trapp et al. 2021) und um konsequent zu vermeiden, dass Umwelt und Natur zerstört werden und die Kosten dafür von der Allgemeinheit getragen werden. Aus der Systemforschung wissen wir, dass Paradigmenwechsel tiefgreifende Interventionen in Systeme ermöglichen und daher ein hohes Potenzial für transformativen Wandel beinhalten (Meadows 1999; Abson et al. 2017). Zielstellungen einer NBS können diese veränderten Paradigmen aufgreifen und so breitere Gesellschaftsschichten mobilisieren.

Ein solcher Entwicklungsprozess sollte politisch hochrangig, mit allen Ressorts der Regierung und unter breiter Einbeziehung von Akteuren organisiert werden. Erfolge ähnlicher Formate bei der Formulierung von Biodiversitätsstrategien auf Landesebene oder der Zukunftskommission Landwirtschaft (ZKL) zeigen, dass solche Prozesse möglich und erfolgversprechend sind (vgl. Wirth et al. 2024: Kapitel 10). Neue Prozesse und Beteiligungsformate können die Interessen beteiligter Akteure bei der Leitbildentwicklung berücksichtigen, Nutzungskonflikte lösen und kontextspezifische Entscheidungsprozesse ermöglichen. In einer stark besiedelten Kulturlandschaft wie Deutschland müssen Nutzung und Schutz der Biodiversität zusammengedacht werden. Angesichts der zunehmenden Dringlichkeit und Irreversibilität des Biodiversitätsverlusts müssen Leitbilder, die zu einem transformativen Wandel beitragen, politisch priorisiert und unverzüglich vorangetrieben werden − bspw. solche, die sich auf Co-Benefits fokussieren und Bezug zu einem gemeinsamen Zukunftsbild herstellen.

Dialogforen könnten die verschiedenen Handlungsfelder der NBS behandeln und neue Allianzen mit Verursacherinnen und Verursachern sowie zentralen Akteuren fördern. Wichtig ist dabei, unterschiedliche Wissenssysteme, wie Praxiswissen und wissenschaftliches Wissen, anzuerkennen und einzubeziehen. Praxiswissen ist besonders relevant, um neue Ansätze zu erproben (vgl. Wirth et al. 2024: Kapitel 10). Ein Biodiversitätsrat, der fachliche Expertise aus Wissenschaft und Praxis verschiedener Sektoren zusammenbringt, könnte beauftragt werden, aus den im Dialogprozess diskutierten Vorschlägen Handlungsempfehlungen für die verschiedenen Ministerien abzuleiten. Eine enge Zusammenarbeit zwischen den Ressorts wäre dabei essenziell − etwa durch eine Stärkung der interministeriellen Arbeitsgruppe zur NBS und durch eine Verbesserung ressortübergreifender Umsetzungsprozesse u. a. in der Agrar-, Forst- und Fischereipolitik. Öffentliche und inklusive Dialogforen für Länder und Kommunen können die Zusammenarbeit mit diesen Implementierungsebenen verbessern. Anstatt sich auf einen rein verbalen Austausch zu beschränken, geht es darum, gemeinsame, gesellschaftsweite Zielvorstellungen über die verschiedenen Ebenen, Ressorts und Akteursgruppen hinweg auszuhandeln.

3.2 Integrierte Umsetzung

Eine effektive Steuerung erfordert, dass Biodiversität und Ökosystemleistungen besser in sektorale Strategien, Planungsprozesse, politische Rahmensetzungen und Förderungen einbezogen werden („Mainstreaming“; Zinngrebe et al. 2021). Viele Sektoren in Deutschland thematisieren zwar Biodiversität, priorisieren aber andere Interessen durch ihre Förderprogramme, Regulierungen und sonstigen Anreize (Pröbstl et al. 2023). Selbst umweltpolitische Instrumente wie die Nationale Moorschutzstrategie (BMUV 2022), das Aktionsprogramm Insektenschutz (BMU 2019), das Bundes-Klimaschutzgesetz (BKSG) und die Deutsche Nachhaltigkeitsstrategie (Bundesregierung 2017) weisen keine direkten Querverweise untereinander auf. Eine transformative NBS muss also die verschiedenen Akteure mobilisieren und formalisierte Brücken zwischen sektoralen Politiken und Akteuren bauen, sodass die vereinbarten Ziele als Maßstab für Biodiversitätsschutz für die einzelnen Bereiche heruntergebrochen werden. Konkrete Möglichkeiten hierzu bieten ressortspezifische Politikinstrumente wie die nationalen Strategiepläne der europäischen Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP), die Umsetzung der EU-Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie (MSRL) und der Wasserrahmenrichtlinie (WRRL), die Energiewende sowie das Baugesetzbuch. Eine NBS mit Aktionsplan kann zum Mainstreaming beitragen, indem sie Ziele und Maßnahmen für all diese Politikbereiche unter Einbindung der dafür verantwortlichen Regierungsressorts spezifiziert und indem sie Grundlagen für verbindliche Prozesse für die sektorübergreifende Erarbeitung schafft. Dazu gehören bspw. die Formulierung konkreter Empfehlungen für die Entwicklung und Anpassung verbindlicher Regelungen sowie die Anpassung monetärer Anreize und Förderprogramme. Diese Anpassungen und die gemeinsame Umsetzung von Regulierungen über Ressorts hinweg können erreicht werden durch die Neuausrichtung der intersektoralen Koordinierung vom inhaltlichem Austausch hin zu gemeinsamer Umsetzung sowie durch die Erarbeitung gemeinsamer Zukunftsbilder.

Steigende Nutzungsansprüche an begrenzte Flächen und Ressourcen erfordern integrierte Entscheidungsprozesse über verschiedene Planungsebenen und Sektoren hinweg. Die NBS 2030 könnte spezifizieren, wie Planungsprozesse Biodiversität systematisch berücksichtigen sollten (Umsetzung von GBF-Ziel 1; CBD 2022a). Um Biodiversität stärker in land- und forstwirtschaftlichen Flächen zu schützen, könnte bspw. im Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) festgeschrieben werden, dass Landschaftspläne außenverbindlich sind. Bislang tritt Biodiversität in der Fach- und Projektplanung als Kriterium auf, das Entwicklungsprojekte einschränkt oder verhindert (bspw. durch Umwelt- oder Fauna-Flora-Habitat(FFH)-Verträglichkeitsprüfungen). Stattdessen sollte in der Planung die Möglichkeit genutzt werden, ökologische Potenziale aufzuzeigen und integriert zu berücksichtigen. Bereits in frühen Planungsphasen könnten Maßnahmen zur Verbesserung von Biodiversitätszuständen systematisch erarbeitet und in Fachplanungen und sektorale Maßnahmen einbezogen werden. Dabei ist insbesondere die Regulierung spezifischer Treiber des Biodiversitätsverlusts wie Flächenversiegelung, Zerschneidung, Schadstoffbelastung oder Nitrifizierung in den Blick zu nehmen. Die systematische Berücksichtigung indirekter Treiber könnte z. B. durch eine explizitere Ausgestaltung der strategischen Umweltprüfung verbessert werden.

Zur Stärkung ökologischer Funktionen in Agrar- und Ernährungssystemen könnte langfristig ein Netz ökologischer Strukturen wie Hecken, artenreiches Grünland und Blühstreifen gefördert werden. Auch integrierte Anbausysteme wie Agroforstsysteme, die Erhaltung und Förderung alter Gemüse- und Obstsorten sowie neue innovative Ansätze wie Food Forests könnten hierzu beitragen. Diese Maßnahmen können − ebenso wie die Wiederherstellung von Mooren, Flüssen und Auen oder der Waldumbau − durch gezielte finanzielle Anreize gefördert werden. Auch sind innovative Lösungen für die Wiederherstellung von Küsten und Meeren sowie die Entwicklung und Etablierung nachhaltiger Fischereipraktiken erforderlich. In Städten können bspw. innovative Wohnformen, eine Stadtentwicklung für die Etablierung kurzer Wege und deutlich geringere Flächenbedarfe pro Person berücksichtigt werden. Biodiversitätswirkungen in Lieferketten können offengelegt und verbindliche höhere Standards gesetzt werden, etwa durch das Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz (LkSG), Importauflagen und die explizite Berücksichtigung in Handelsabkommen. Die NBS und deren Aktionsplan können dazu beitragen, indem sie Fördermaßnahmen für innovative Lösungen für nachhaltige Produktions-, Wirtschafts- und Konsumformen festlegen und gleichzeitig die Abschaffung von Förderungen mit negativen Effekten für die Biodiversität vorsehen.

Damit Unternehmen bei biodiversitätsförderlicher Wirtschaftsweise keine Wettbewerbsnachteile haben, müssen gesellschaftliche, wirtschaftliche und rechtliche Rahmenbedingungen entsprechend angepasst und Konsumentinnen und Konsumenten über nachhaltige Lebensstile und Konsum aufgeklärt werden. Konkrete Maßnahmen, wie etwa Steuern und Abgaben für biodiversitätsschädliches Verhalten, können durch klare Kommunikation und partizipative Prozesse (u. a. im Rahmen der NBS-Entwicklung und -Umsetzung) an Akzeptanz und Legitimität gewinnen. Unternehmen erhalten dadurch Planungssicherheit und Mittel, um ihre positive oder neutrale Biodiversitätswirkung sichtbar zu machen. Das Mainstreaming von Biodiversitätszielen im privaten Sektor kann somit dazu beitragen, nachhaltige Geschäftsmodelle zu fördern und den privaten Sektor für die Umsetzung der NBS zu mobilisieren. Auch staatliche Ausgaben − etwa im Zusammenhang mit Vergabeverfahren, Kantinen, Dienstreisen oder internationaler Zusammenarbeit − können Biodiversitätswirkungen konsequent berücksichtigen und so zur Erreichung der Ziele einer NBS 2030 beitragen.

Die gekoppelten Zahlungen der GAP sowie das Erneuerbare Energien-Gesetz (EEG) fördern bspw. die regionale Konzentration intensiver Tierhaltung und tragen zu Umweltschäden bei (Wiegmann et al. 2023: 48). Zu hohe regionale Nährstofffrachten aus der Landwirtschaft haben negative Folgen für die Artenvielfalt im Offenland (Leopoldina et al. 2020), in Fließgewässern sowie in Nord- und Ostsee (SRU 2015). Umgekehrt tragen bisher nur 18 % der GAP-Zahlungen zur Lösung von Umweltproblemen und zum Schutz der Artenvielfalt bei (Pe'er et al. 2019). Ein nachhaltiger Umgang mit Küsten und Meeren, einschließlich einer biodiversitätsfördernden Fischerei kann nur gewährleistet werden, wenn gleichzeitig bestimmte Praktiken und Förderungen (bspw. von Off-Shore-Windparks) eingeschränkt oder reguliert werden. Dies gilt insbesondere für Schutzgebiete. Biodiversitätsschädliche Vorschriften wie der frühere § 13b Baugesetzbuch (BauGB) sowie Pendlerpauschalen und das Dienstwagenprivileg, die die Flächeninanspruchnahme massiv befördert haben, sowie die Einzugsregelungen für Gewerbe- und Grundsteuern setzen Anreize zum Landnutzungswandel auf Gemeindeebene und müssen daher reformiert werden. Eine effektive Zielerreichung erfordert, dass Regulierungen, Förderungen und Anreize hinsichtlich ihrer Auswirkungen auf die Biodiversität bewertet werden. Eine NBS 2030 kann den Biodiversitätsverlust nur dann aufhalten, wenn die regulatorischen Anreize verschiedener Sektoren entsprechend angepasst werden. Im Aktionsplan könnten sektorübergreifende Prozesse zur Bestandsaufnahme und Anpassung vereinbart werden.

3.3 Adaptives Lernen

Geeignete Indikatoren und ein effektives Monitoring ermöglichen es, die Wirksamkeit von Maßnahmen in verschiedenen Landschaftstypen zu evaluieren. Für eine Identifizierung der Ursachen einer möglichen Zielverfehlung ist es wichtig, auch die Umsetzung zu überprüfen. Nur so kann evaluiert werden, ob eine Zielverfehlung auf eine unzureichende Zusammenstellung von Maßnahmen oder auf deren fehlende Umsetzung zurückzuführen ist. Darauf aufbauend können reflexive Lernprozesse organisiert werden, die zu einem verbesserten Verständnis und zur Anpassung kontextspezifischer Handlungen und Lösungen führen (Pahl-Wostl 2009; WBGU 2011; Hauck et al. 2014). Durch iterative Evaluierungsprozesse können Fortschritte oder Stagnation schnell identifiziert und den verantwortlichen Akteuren zugeordnet werden, damit diese die entsprechenden Anpassungen vornehmen können. Herausforderungen sind die Zeitverzögerungen bis zum Eintritt der Wirkungen vieler Maßnahmen sowie teilweise auch durch nachlaufende Monitoringprogramme und die dezentrale Erhebung relevanter Daten, bspw. in der Bundeswaldinventur, dem WRRL-Monitoring oder dem Agrarregister. Das BfN-Monitoringzentrum hat die Aufgabe, Umweltdaten zur Verfügung zu stellen und könnte auch bei der zentralisierten Bereitstellung und Koordination mit anderen Ressorts und Ebenen unterstützend aktiv werden. All das kann eine einheitliche und umfassende Evaluierung der NBS ermöglichen und anderen Ressorts, verschiedenen Ebenen und Initiativen Zugriff auf Informationen verschaffen, um Biodiversitätswirkungen von Maßnahmen kritisch zu reflektieren.

Die gezielte Einbindung zentraler Akteure aus Wissenschaft, Praxis und verantwortlichen Sektoren in die Evaluierung und Analyse des Umsetzungsprozesses der NBS und der Aktionspläne erlaubt es, gemeinsam zu bewerten, was bisher funktioniert hat und an welchen Stellen Anpassungen erforderlich sind. Durch solche partizipative Evaluierungs- und Lernprozesse können die Problemstellungen der jeweiligen Akteure bei der Lösungsfindung berücksichtigt und die Bereitschaft zum gemeinsamen Handeln könnte gestärkt werden. Institutionelle Gremien wie die interministerielle Arbeitsgruppe zur NBS oder das Bund-Länderforum können hier in ihrer Rolle aufgewertet werden, benötigen aber ein entsprechendes politisches Mandat, um zur Koordinierung komplementärer Maßnahmen genutzt zu werden. Durch öffentliche Beteiligung bei der Evaluierung (bspw. in Bürgerräten oder repräsentativen Ausschüssen) können zudem verschiedene kulturelle Zugänge zu Mensch-Natur-Beziehungen berücksichtigt werden und es könnte ein Gefühl der Teilhabe, Verantwortung und Kontrolle über den Implementierungsprozess geschaffen werden. Eine öffentliche Beteiligung kann zudem zur Mobilisierung naturschutzferner Gesellschaftsschichten beitragen. Das kann zu breiter Akzeptanz und Vertrauen in der Gesellschaft führen, Unterstützung für den Schutz der Biodiversität mobilisieren und die Wirksamkeit und Nachhaltigkeit der Politikmaßnahmen fördern.

Das durch Monitoring und Evaluierung gewonnene Wissen muss in konkrete Handlungsoptionen übersetzt werden, damit es in die Entscheidungsprozesse aller verantwortlichen Sektoren und Ebenen integriert werden kann. Adaptives Lernen erfordert daher eine positive Fehlerkultur, also die Anerkennung, dass Fehler ein natürlicher Bestandteil von Lernprozessen sind und die Gelegenheit geben, Verbesserungen vorzunehmen. Regulative Prozesse werden wesentlich durch administrative Routinen sowie durch die Aufgaben und die Selbstwahrnehmung der beteiligten Institutionen bestimmt. Hinzu kommen die persönlichen Werte der beteiligten Sachbearbeiterinnen und Sachbearbeiter sowie deren Wahrnehmung ihrer gesellschaftlichen Rolle. Veränderungen erfolgen meist durch die Zusammenarbeit verschiedener Akteure auf unterschiedlichen hierarchischen Ebenen (Hoogstraaten et al. 2020; Struthers et al. 2021). Ein transformativer Wandel stellt etablierte Mandate und die Verteilung von Verantwortung in Frage. Dies kann zu Widerständen führen. Eine neue Form der Zusammenarbeit erfordert die Bereitschaft, sich mit den Herausforderungen und Interessen anderer Akteure auseinanderzusetzen. Umgekehrt bedarf es der Bereitschaft und des politischen Spielraums, die eigenen Prozesse anzupassen. Eine solche Form der reflexiven Steuerung erfordert ein explizites Mandat der höheren Hierarchieebenen.

3.4 Verantwortung und Rechtsverbindlichkeit

Soll der Biodiversitätsverlust gestoppt werden, müssen sowohl im Planungsprozess der NBS als auch bei der Umsetzung die Verantwortlichkeiten für die Zielerreichung klar entlang der jeweiligen ministeriellen Zuständigkeiten definiert werden. Gemäß dem gemeinsamen Regierungsbeschluss zur NBS 2007 war es die Aufgabe des BMUV, die Fortschritte der Strategie zu evaluieren und auch den Großteil der Maßnahmen vorzuschlagen. Transformative Prozesse hängen jedoch von einer über Ressorts und Akteursgruppen verteilten Verantwortlichkeit entlang der Zuständigkeiten ab. Die Erfahrungen aus dem Prozess der Verankerung der Ziele für nachhaltige Entwicklung (Sustainable Development Goals – SDG; Biermann et al. 2022) und der Evaluierung der NBS 2007 (Zinngrebe et al. 2021) zeigen, dass sich zwar die Narrative und Agenden der Ministerien anpassen, die Steuerung jedoch größtenteils in alten Mustern verharrt. Um dies zu verhindern und sowohl den Biodiversitätsverlust als auch dessen tieferliegende Treiber und Ursachen zu bekämpfen, muss Biodiversität als Querschnittsthema in allen Ressorts konsequent berücksichtigt werden. Die Abstimmung zwischen dem Agrar-, Ernährungs-, Gebäude/Bau-, Energie-, Verkehrs-, Bildungs-, Konsum- und Textilsektor ist dabei essenziell, um kohärente Anreize zu schaffen, sektorales Handeln sowie Investitionen nach deren Einfluss auf die Biodiversität zu bewerten und die indirekten Treiber des Biodiversitätsverlusts gezielt zu adressieren.

Angesichts der Notwendigkeit eines iterativen Anpassungs- und Transformationsprozesses der Gesellschaft hin zu einer biodiversitätsschonenden Wirtschafts- und Lebensweise ist es geboten, diese Anpassung langfristig und zur Absicherung der Zielerreichung − nicht zuletzt in Hinblick auf Art. 20a Grundgesetz (GG; Calliess 2024: 65) und die grundrechtliche Absicherung über die Zeit (Spranger 2023: 274) − rechtsverbindlich zu planen. Dabei genügt es nicht, lediglich Flächen für den länderübergreifenden Biotopverbund zu planen, wie es derzeit im Zusammenhang mit einem Naturflächengesetz diskutiert wird, oder Renaturierungsmaßnahmen im Sinne der EU-Wiederherstellungsverordnung im Rahmen eines Wiederherstellungsplans durchzuführen und rechtlich zu untermauern (SRU et al. 2024). Vielmehr bedarf es eines Gesetzes, das für alle biodiversitätsrelevanten Sektoren verbindliche und quantifizierbare Ziele festlegt (Henn et al. 2024). In anderen Bereichen, in denen langfristige Änderungsprozesse notwendig sind, werden solche strategischen Instrumente des Politikplanungsrechts bereits eingesetzt. In Anlehnung an das BKSG könnte ein Biodiversitätsschutzgesetz zeitbezogene Zielwerte, Etappenziele bzw. Reduktionspfade festlegen (vgl. das Ziel der Treibhausgasreduktion bis 2030 um 55 % im Vergleich zu 1990 und Klimaneutralität bis 2050) und das Prozedere bestimmen, das greift, wenn eine Zielverfehlung droht (etwa Sofortprogramme). Um die Messbarkeit der Zielerreichung bzw. -verfehlung zu gewährleisten, müssen geeignete Indikatoren auf wissenschaftlicher Basis entwickelt und abgestimmt werden (vgl. hierzu GBF). Erst in einem Biodiversitätsschutzprogramm (vgl. § 9 BKSG) hätte die Bundesregierung Maßnahmen festzulegen, die sie zur Erreichung der nationalen Biodiversitätsschutzziele in den einzelnen Sektoren ergreifen wird (zur Verfassungsmäßigkeit einer solchen Planung bzgl. des Klimawandels siehe Schlacke 2020: 338, Franzius 2023: 199). Diese Maßnahmen müssten in den einzelnen Fachgesetzen gesetzlich verankert werden. Diese Gesetze würden nicht nur den Schutz von Ökosystemen, Arten und Lebensräumen regeln, sondern auch andere biodiversitätsrelevante Bereiche adressieren und könnten so zusammen den gesetzlichen Rahmen für eine Umsetzung der NBS 2030 bieten.

Die Erfahrungen mit der Ausweisung und dem Management der Natura-2000-Gebiete und mit den Regeln zur nachhaltigen Fischerei, zu marinen Schutzgebieten oder zur Infrastrukturentwicklung zeigen, dass Biodiversitätsschutzstandards häufig nicht durchgesetzt und anderen Prioritäten untergeordnet werden. Obwohl Überwachung und Evaluierung stets wichtige Bestandteile eines Rechenschaftsrahmens sind, bestimmen das institutionelle Umfeld und die formalisierten Evaluierungs- und Sanktionsprozesse, inwieweit die Akteure konkret zur Verantwortung gezogen werden können (Mason 2020). Es bedarf daher der Festlegung von Mechanismen zur Überprüfung u. a. der finanziellen Ressourcen für die Vollzugsbehörden und der Verhängung angemessener Sanktionen bei Verstößen gegen die Bestimmungen zum Biodiversitätsschutz. Die besten Regulierungen und Gesetze zur Umsetzung der NBS sind schlussendlich nur so effektiv wie deren Umsetzung.

4 Fazit und Empfehlungen

Transformative Biodiversitätspolitik ist nur möglich, wenn direkte und indirekte Treiber sowie Prozesse und Strukturen adressiert werden, die zu Biodiversitätsverlusten führen. Dafür ist es nötig, gemeinsam mit einer Vertretung von Akteuren und gesellschaftlichen Gruppen neu zu denken, wie Biodiversität und damit verbundene gesellschaftliche Werte in allen relevanten Bereichen des sozialen Miteinanders berücksichtigt werden können. Eine inklusive Planung hat dabei die Aufgabe, gemeinsam eine lebenswerte Zukunft zu entwickeln und die Entscheidungsprozesse daran zu orientieren. Es geht darum, verschiedene Ansätze und Praxiswissen zu nutzen, um Umsetzungsprogramme für komplexe, kontextspezifische Herausforderungen und lokale Bedürfnisse zu finden. Für die NBS-Prozesse heißt das konkret, dass eine Entwicklung, Umsetzung und kontinuierliche Evaluierung der NBS 2030 und des zugehörigen Aktionsplans nur gemeinsam mit anderen Akteuren, Ressorts und Ebenen ein transformatives Potenzial entfalten können. Integrierte Umsetzung verlangt, nachhaltige Praktiken und kontextspezifische Innovationen zu fördern und gleichzeitig alle existierenden Regulierungen und Förderungen mit negativen Auswirkungen auf die Biodiversität zu prüfen und anzupassen. Eine transformative NBS und ihre angepassten Aktionspläne sollten diese Anpassungspotenziale explizit identifizieren und Maßnahmen für alle Ressorts, Ebenen und Akteursgruppen definieren.

Adaptives Lernen erfordert eine klare Planung und Evaluierung spezifischer und aktionsorientierter Ziele und Maßnahmen. Der Lernprozess verlangt somit Transparenz und kritische Prüfung von Fortschritten oder Zielverfehlungen, die direkt zu Handlungsempfehlungen für den folgenden Aktionsplan (2027 – 2030) bzw. einer NBS post-2030 führen können. Erfahrungen mit den Indikatorenberichten haben gezeigt, dass es dafür wichtig ist, nicht nur die übergeordneten Ziele und Indikatoren zu evaluieren, sondern die Umsetzungsprozesse in allen Sektoren regelmäßig zu überprüfen. Adaptives Lernen erfordert zudem eine institutionelle Flexibilität, um gewachsene Strukturen konsistent und kohärent anzupassen. Nicht zuletzt sind klare Zuschreibungen von Verantwortlichkeiten entlang der Zuständigkeiten und Rechtsverbindlichkeit notwendig, um eine Strategie in die Umsetzung zu bringen. Eine komplementäre Verantwortung über Ressorts und Ebenen hinweg sowie ein entsprechendes Gesetz mit einklagbaren Etappenzielen sind zentrale Stellschrauben.

Für die NBS 2030 wird es wichtig sein, diese Aspekte während der Entwicklung und Umsetzung zu beachten, um aus den bisherigen Erfahrungen – etwa mit der NBS 2007 sowie mit ähnlichen Prozessen zu Nachhaltigkeit und Klima − zu lernen. Um eine übergreifende Transformation zu fördern, ist es auch erforderlich, Bedingungen zu schaffen, um den rechtlichen und institutionell-operationellen Rahmen der NBS und der Biodiversitätserhaltung generell weiterzuentwickeln und um entsprechende Finanzmittel für die Umsetzung bereitzustellen. Der GBF legt Ziele für Rahmenbedingungen fest, um bspw. die politische Integration, die Bereitstellung und Anpassung von Finanzflüssen (einschließlich der Abschaffung schädlicher Anreize) oder die Regulierung wirtschaftlicher Prozesse zu fördern. Dies sollte sich auch in der NBS wiederfinden. Der Aktionsplan der NBS wird von nun an entsprechend der Evaluierungslogik des GBF regelmäßig (zunächst alle 2 – 3 Jahre) überprüft und aktualisiert. Die NBS wird zudem im Jahr 2030 gemeinsam mit dem GBF auslaufen und der folgende Rahmen wird eine erneute Aktualisierung erfordern. Diese Dynamisierung des Prozesses erfordert eine kontinuierliche Erarbeitung und Überarbeitung neuer Ansätze und Lösungen, die in Lernprozessen zu effektiverer Umsetzung führen können.

Ein transformativer Wandel in der Biodiversitätspolitik kann allerdings nicht allein von der NBS angestoßen und umgesetzt werden. Der Prozess der Aktualisierung der NBS und der Prozess ihrer Umsetzung können jedoch eine zentrale Rolle dabei spielen, konkrete Ansätze für eine transformative Governance zu identifizieren und Schritte für deren Umsetzung durch die Regierungen von Bund und Ländern und durch weitere gesellschaftliche Akteure auszuweisen.

5 Literatur

↑   Abson D.J., Fischer J. et al. (2017): Leverage points for sustainability transformation. Ambio 46(1): 30 – 39. DOI: 10.1007/s13280-016-0800-y

↑   Biermann F., Hickmann T. et al. (2022): Scientific evidence on the political impact of the Sustainable Development Goals. Nature Sustainability 5(9): 795 – 800. DOI: 10.1038/s41893-022-00909-5

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Förderung

Diese Studie ist im Rahmen des Forschungs- und Entwicklungsvorhabens „Nationale Biodiversitätsstrategie (NBS) post 2020: Konzeption und Begleitung des Kommunikations- und Umsetzungsprozesses“ entstanden. Sie wurde vom Bundesamt für Naturschutz (BfN) mit Mitteln des Bundesumweltministeriums (BMUV) gefördert.