Bernd Hansjürgens, Bartosz Bartkowski, Stefan Möckel, Julian Rode und Christoph Schröter-Schlaack

Inhalt

1 Einleitung

Ökonomische Politikinstrumente bezeichnen jene Instrumente zum Schutz der biologischen Vielfalt, die mittels finanzieller Anreize das menschliche Verhalten zu beeinflussen versuchen (lenkende Anreizfunktion). Dies kann durch positiv gesetzte Anreize, etwa durch Subventionen (öffentliche Zahlungen an Unternehmen) oder Sozialtransfers (öffentliche Zahlungen an private Haushalte), erfolgen, die bestimmte Leistungen zum Schutz der biologischen Vielfalt befördern, oder das menschliche Verhalten wird durch negativ gesetzte Anreize beeinflusst, die schädigendes Verhalten verteuern und dadurch zu reduzieren versuchen. Das Ziel ist dabei die Internalisierung externer Kosten und Nutzen, also die Einbeziehung in das Wirtschaftlichkeitskalkül des Verursachenden, um effektiv (wirksam) und effizient (kostengünstig) einen nachhaltigen Umgang mit der biologischen Vielfalt zu fördern.

Ökonomische Politikinstrumente sind insbesondere dann das Mittel der Wahl, wenn es darum geht, den Adressatinnen und Adressaten in Wirtschaft und Gesellschaft Freiheitsgrade für eine individuell als sinnvoll erachtete Anpassung an staatliche (Umweltschutz)ziele zu belassen. Damit verbindet sich die Hoffnung, dass die mit dem Instrument Angesprochenen nach kostengünstigen Lösungen suchen und dabei auch innovative Ansätze verfolgen. Volkswirtschaftlich werden von Ökonominnen und Ökonomen daher die höhere Kosteneffizienz („mehr Umweltschutz für weniger Geld“) und die Innovationswirkung als Argumente zu Gunsten ökonomischer Instrumente angeführt (im Vergleich zum Ordnungsrecht, das auf Ge- und Verboten basiert). Hinzu tritt eine Finanzierungsfunktion, wenn die ökonomischen Instrumente zu zusätzlichen staatlichen Einnahmen führen, die für den Schutz der biologischen Vielfalt verausgabt werden können. Weiterhin verbindet sich mit ihnen oftmals eine Lastenausgleichsfunktion, wenn die Nutzerinnen und Nutzer von Umweltgütern gemäß ihrer Inanspruchnahme von Umweltressourcen zahlen müssen und/oder die Anbieterinnen und Anbieter von Ökosystemleistungen für ihre Leistungserbringung (von der Allgemeinheit der Steuerzahlerinnen und -zahler) etwas erhalten. Der Wirkbereich ökonomischer Anreizinstrumente endet dort, wo bestimmte Handlungen zwingend erforderlich sind. Hier sind ordnungs- und planungsrechtliche Instrumente gefragt (z. B. Verbote besonders toxischer Substanzen oder Gebote zur Einhaltung verbindlicher Mindeststandards bei der Bewirtschaftung von Umweltressourcen). Dabei gibt es auch Grenzfälle zwischen Ordnungsrecht und ökonomischen Instrumenten, wie etwa ordnungsrechtliche Bußgelder und Strafen.

Ökonomische Politikinstrumente wirken oft in einem Verbund mit anderen Instrumenten (so genannter Politikmix) (Schröter-Schlaack, Ring 2011; Barton et al. 2014; Ring et al. 2023), um deren Wirksamkeit zu erhöhen. Sie sind dann nicht Ersatz für Ordnungsrecht und staatliche Planung, sondern stellen eine Ergänzung dar. Ein anschauliches Beispiel hierfür ist die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) der Europäischen Union (EU); neben staatlichen Vorgaben über einzuhaltende Umweltstandards in der ersten Säule der GAP werden hier zugleich Anreize zur Honorierung ökologischer Leistungen in der zweiten Säule eingesetzt.

Neben den ökonomischen Politikinstrumenten leistet die Ökonomik Beiträge zur Bewertung von Umweltgütern sowie zur Unterstützung öffentlicher Entscheidungen. Bei der Bewertung von Umweltgütern geht es um ökonomische Ansätze zur Erfassung der Präferenzen für Umweltgüter oder zur Erfassung der Kosten des Umweltschutzes. Bei der Kosten-Nutzen-Analyse handelt es sich um spezifische Verfahren der Entscheidungsunterstützung. Eine umfassende Synthese der ökonomischen Betrachtung von Naturschutz und ökonomischen Ansätzen, inkl. politischer Instrumente, findet sich bei Dasgupta (2021).

In Abschnitt 2 wird zunächst ein Überblick über die Vielfalt ökonomischer Politikinstrumente für den Schutz der biologischen Vielfalt gegeben. Dabei werden auch Herausforderungen der Auswahl und Gestaltung der Instrumente aufgezeigt. In Abschnitt 3 werden beispielhaft zwei ökonomische Instrumente mit Bezug auf den Schutz der biologischen Vielfalt diskutiert. In Abschnitt 4 wird ein kurzes Fazit gezogen.

2 Überblick über ökonomische Instrumente zum Schutz der biologischen Vielfalt und über Herausforderungen der Ausgestaltung

Basierend auf der Arbeit von Rode et al. (2016) bietet Tab. 1 eine Übersicht über ökonomische Instrumente, mit denen positive oder negative Anreize für den Schutz der biologischen Vielfalt geschaffen werden können. Steuern und Subventionen haben dabei als umweltpolitische Steuerungsmechanismen eine lange Tradition (Pigou 1920). Subventionen sind international v. a. in Form von payments for ecosystem services (PES) eingeführt worden, wenn sie sich auf staatliche Unterstützungszahlungen zur Honorierung erbrachter ökologischer Leistungen beziehen (Schomers, Matzdorf 2013; Ezzine-de-Blas et al. 2016). Die Übersicht der ökonomischen Politikinstrumente umfasst alle derzeit im globalen Kontext angewendeten politischen Instrumente. Dies beinhaltet auch Politikinstrumente, die im Themenfeld biodiversity finance oder conservation finance (Meyers et al. 2020) und im Kontext naturbasierter Lösungen (nature-based solutions – NBS) diskutiert werden.

Bei der großen Vielfalt an Instrumenten zum Schutz der biologischen Vielfalt wird ersichtlich, dass eine adäquate Auswahl und Ausgestaltung der Instrumente mit Herausforderungen einhergeht (Rode 2020). Die wichtigsten Anforderungen liegen in den folgenden Bereichen (Schröter-Schlaack, Hansjürgens 2019; Bartkowski et al. 2021a):

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Grundsätzlich ist zu prüfen, ob die Funktionsweise ökonomischer Instrumente (Internalisierung, Lenkung, Finanzierung, Lastenausgleich) ausreicht, um das notwendige Schutzniveau für die biologische Vielfalt sicherzustellen. Soll z. B. ein spezifischer Schadstoffeintrag in ein bestimmtes Ökosystem punktgenau reduziert werden, um dort lebende Organismen zu schützen, sind ordnungsrechtliche Ge- und Verbote zumeist treffsicherer als ökonomische Anreizinstrumente. Denn Anreizinstrumente überlassen letztlich der Adressatin oder dem Adressaten die Entscheidung, höhere Kosten (z. B. durch Zahlung einer Abgabe) in Kauf zu nehmen und dennoch Schadstoffe zu emittieren oder sich anzupassen und Schadstoffemissionen zu vermeiden. Ökonomische Instrumente sind daher meist dann besonders gut geeignet, wenn grundsätzlich eine Reduktion von Treibern des Verlusts biologischer Vielfalt effizient erreicht werden soll; die Vermeidung soll dort erfolgen, wo es kostengünstig möglich ist. Diese Breitenwirkung hilft aber nur bedingt, spezifische Schutzniveaus ortsgenau zu erreichen.

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Für eine effektive Wirkung ökonomischer Anreizinstrumente ist zudem zu prüfen, ob es andere gesellschaftliche Ziele und politisch gesetzte Anreize gibt (z. B. Förderung des Ausbaus erneuerbarer Energien), die in Konflikt mit dem Schutz der biologischen Vielfalt stehen. Schlimmstenfalls gibt es hier einen Subventionswettlauf und es werden öffentliche Gelder eingesetzt, ohne einen wirksamen Beitrag zum Schutz der biologischen Vielfalt zu erreichen.

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Weiter ist zu prüfen, ob die ökonomischen Politikinstrumente die relevanten direkten und indirekten Treiber des Verlusts der biologischen Vielfalt hinreichend adressieren. Politische Interventionen, die sich nur auf eine bestimmte Handlung (z. B. die Reduktion der Stickstoffüberschüsse) oder auf einen bestimmten Wirtschaftssektor (z. B. Landwirtschaft) beziehen, können hinsichtlich der Erreichung von Schutzzielen unwirksam sein, wenn andere wichtige Treiber nicht ebenfalls angegangen werden, z. B. das Verhalten von Unternehmen in der Wertschöpfungskette oder Verhaltensmuster im Lebensmittelkonsum.

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Es muss zudem bedacht werden, inwieweit Verhaltensweisen bei privaten Entscheidungsträgerinnen und -trägern (Haushalte, Unternehmen) überhaupt durch eine Beeinflussung ökonomischer Kalküle verändert werden können. Falls Entscheidungen nicht überwiegend auf Grundlage ökonomischer Kosten-Nutzen-Abwägungen getroffen werden, sondern auf Grund von Gewohnheiten oder durch eine Orientierung am Verhalten anderer, kann der ökonomische Steuerungsimpuls ins Leere laufen. Empirische Studien haben gezeigt, dass ökonomische Anreize schlimmstenfalls sogar nichtökonomische Naturschutzmotivationen der Adressatinnen und Adressaten vermindern (motivation crowding-out), wobei diese Motivationen u. U. auch durch die ökonomischen Anreize weiter gestärkt werden können (crowding-in) (Rode et al. 2015).

3 Zwei Beispiele: Pestizidabgabe und Honorierung von Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen

3.1 Pestizidabgabe

In Deutschland sind mehr als 280 Wirkstoffe und 1.000 Pflanzenschutzmittel zugelassen (BVL 2023). Allerdings sind die Vorschriften zur Zulassung und Anwendung von Pestiziden immer ein Kompromiss zwischen dem angestrebten Nutzen und den ökologischen bzw. gesundheitlichen Auswirkungen und Risiken, da die Wirkungen auf Nichtzielorganismen die Kehrseite der angestrebten Wirkungen auf die Zielorganismen sind. Des Weiteren bleiben Wechselwirkungen mit anderen Wirkstoffen und die Verfrachtung durch Wind und Wasser unberücksichtigt (Liess et al. 2016; Schäffer et al. 2018; BVL 2020; Hofmann et al. 2020). Die Europäische Kommission will daher gemäß ihrer Biodiversitätsstrategie und ihrer Farm-to-Fork-Strategie bis 2030 Verwendung und Risiko chemischer Pestizide um 50 % reduzieren.

Zum chemischen Pflanzenschutz gibt es vielfältige Alternativen, z. B. längere Fruchtfolgen, mechanische oder biologische Schutzmaßnahmen oder eine angepasste Düngung. Derartige nichtchemische Maßnahmen sind seit 2012 gemäß den verbindlichen Grundsätzen zum integrierten Pflanzenschutz vorrangig zu ergreifen. Studien zeigen für Frankreich, dass eine Reduktion des Pestizideinsatzes um bis zu 40 % ohne wesentliche Rückgänge bei der landwirtschaftlichen Produktion möglich ist (Lechenet et al. 2017). In der Praxis dominiert jedoch weiterhin der Pestizideinsatz, da er regelmäßig die ökonomisch günstigste Maßnahme ist. Dies erklärt, warum sich der Absatz von Pestiziden in Deutschland mengenmäßig weiterhin auf hohem Niveau bewegt.

Auf Grund der Kostenunterschiede beim Pflanzenschutz können ausreichend hohe Steuern und Abgaben den Pestizideinsatz deutlich reduzieren, wie Erfahrungen in anderen Staaten zeigen (Böcker, Finger 2016; Möckel et al. 2021a). So hat sich in Dänemark nach der risikobasierten Neuausrichtung und Anhebung der Pestizidsteuer im Jahr 2013 der Absatz mengenmäßig dauerhaft nahezu halbiert – nach kurzzeitigen Hortungseffekten in den Jahren 2011 und 2012 (Abb. 1). Trotz der toxikologischen Differenzierung der Steuerlasten je Mittel wurden zu einem nicht unerheblichen Teil hoch dosierte Mittel lediglich durch hoch wirksame, niedrig dosierte Pestizide substituiert (Neumeister in Möckel et al. 2021a).

Abb. 1: Wirkstoffabsatz (ohne inerte Gase) in der Landwirtschaft in Frankreich, Deutschland, Dänemark und Schweden 2011 – 2020, umgerechnet in kg je ha Landwirtschaftsfläche (Ackerfläche und Dauerkulturen, ohne Dauergrünland) und Jahr.

(Quelle: Lars Neumeister, nach Daten von Eurostat, verändert)

Fig. 1: Active ingredient sales (excluding inert gases) in the agricultural sector in France, Germany, Denmark and Sweden 2011 to 2020, converted into kg per ha agricultural area (arable land and permanent crops, excluding permanent grassland) and year.

(source: Lars Neumeister, based on Eurostat data, modified)

Diesem Verlagerungseffekt kann mit einer steuerlichen Anknüpfung an die in der Zulassung festgesetzten maximal zulässigen Aufwandmengen je Hektar und Jahr begegnet werden (Möckel et al. 2015). Neben der Absatzmenge würden dann auch die schädlichen ökologischen Wirkungen des Pestizideinsatzes insgesamt zurückgehen, wie eine Wirkungssimulation für Deutschland zeigt (Möckel et al. 2021a). Weitere Differenzierungen der Abgabensätze sind hinsichtlich der Wirkstoffgruppen, Substitutionskandidaten sowie Haus- und Kleingartenmittel zu empfehlen.

Selbst wenn Anwenderinnen und Anwender trotz der Abgabe weiterhin Pestizide einsetzen, bewirkt die Besteuerung eine pauschalierte Anlastung von Umwelt- und Gesundheitskosten (verursachergerechte Lastenverteilung) und befördert die Wettbewerbsgerechtigkeit. Die Lenkungswirkungen ließen sich zudem erhöhen, wenn mit den Einnahmen staatliche Beratungs- und Weiterbildungsangebote zum nachhaltigen Pflanzenschutz sowie die Umstellung auf den nichtchemischen Pflanzenschutz gefördert werden. Rechtlich könnten sowohl der Bund als auch die EU eine solche Abgabe auf Pestizide einführen (Möckel et al. 2021a, b).

3.2 Honorierung von Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen

Im Bereich der Landnutzungen (Abb. 2) ist kein Anreizinstrument so verbreitet wie Zahlungen zur Honorierung ökologischer Leistungen, insbesondere im Kontext der Agrarförderung im Rahmen der GAP, wo Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen (AUKM) das Hauptinstrument zum Schutz der biologischen Vielfalt und anderer Umweltgüter sind. Seit 2023 kommen noch die Öko-Regelungen hinzu, die eine sehr ähnliche Funktion erfüllen, allerdings bei einer verkürzten Verpflichtungsdauer (ein Jahr anstatt der bei AUKM üblichen fünf Jahre) (vgl. Runge et al. 2022; Guyomard et al. 2023).

Abb. 2: Teilweise stark ausgeräumte Agrarlandschaft ohne ausreichende Biotopverbindungen. Insbesondere die agrarisch genutzten Flächen in Deutschland sind durch intensive Landwirtschaft stark belastet. Ökonomische Instrumente können hier eingesetzt werden, um schädigendes Umweltverhalten (z. B. durch Eintrag von Pflanzenschutzmitteln) zu verteuern oder besondere Leistungen für die Natur (z. B. das Anlegen von Blühstreifen oder Uferrandstreifen an Flüssen) zu honorieren.

(Quelle: Pixabay)

Fig. 2: Partially heavily cleared agricultural landscape without sufficient biotope connections. In particular, agricultural land in Germany is heavily burdened by intensive farming. Economic instruments can be used here to make harmful environmental behaviour (e. g. pesticide immissions) more expensive or to reward special services for nature (e. g. the creation of flower strips or riparian strips along rivers).

(Source: Pixabay)

Im Rahmen der GAP folgen AUKM der Logik „öffentliches Geld für öffentliche Güter“. Die Teilnahme ist für landwirtschaftliche Betriebe freiwillig. Die allermeisten AUKM sind handlungsorientiert, d. h., die Zahlungen erfolgen auf Basis der Umsetzung konkret definierter Maßnahmen – unter der Annahme, dass diese auch die erwünschten Umwelteffekte bewirken. Die wissenschaftliche Evidenz zeigt, dass AUKM zwar positive Auswirkungen haben (z. B. Batáry et al. 2015), aber auf Grund der pauschalen Anreize ihr Potenzial lange nicht ausschöpfen (z. B. Jack et al. 2008; Paulus et al. 2022). Die zwei Hauptgründe für den nur beschränkten Erfolg sind erstens die Standortspezifität biodiversitätsfördernder Maßnahmen, der die pauschalen, handlungsorientierten Zahlungen nicht gerecht werden, sowie zweitens die Bedeutung der Landschaftsstruktur für den Schutz der biologischen Vielfalt (vgl. Batáry, Tscharntke 2022), was durch Anreize für einzelne Betriebe nur schwer berücksichtigt werden kann. Diese Herausforderungen könnten durch zwei Typen von AUKM-Innovationen adressiert werden: ergebnisorientierte Zahlungen und räumlich koordinierte Zahlungen.

Bei ergebnisorientierten AUKM werden Betriebe auf Basis gemessener Ergebnisse, wie einer Erhöhung der biologischen Vielfalt, entlohnt, unabhängig davon, wie sie diese erreichen (Burton, Schwarz 2013). Diese aus theoretischer Sicht klar überlegenen (White, Hanley 2016) Zahlungen bedeuten allerdings Unsicherheit für die Betriebe, da sich das Ergebnis trotz Bemühungen auf Grund externer Faktoren nicht einstellen könnte. Für den Staat ist die systematische Überprüfung der Ergebnisse zudem eine große Herausforderung, so dass ergebnisorientierte AUKM immer noch eine Ausnahme sind (Herzon et al. 2018). Hier könnte die Modellierung der Ergebnisse eine Alternative zu deren Messung darstellen (Bartkowski et al. 2021b; Simpson et al. 2023).

Räumliche Koordination kann bei AUKM entweder explizit oder implizit erreicht werden. Kollektive AUKM, wie sie in den Niederlanden umgesetzt werden (Westerink et al. 2017), repräsentieren einen expliziten Koordinationsansatz, in dem sich Betriebe vorab zu Kollektiven zusammenschließen müssen. Die Alternative bilden Agglomerationszahlungen und -boni (Wätzold, Drechsler 2014), bei denen der Koordinationsanreiz implizit ist – Betriebe nehmen immer noch individuell an AUKM teil, können aber bei Koordination mit Nachbarn (z. B. durch einen Biotopverbund aus nah beieinandergelegenen Blühstreifen) zusätzliche Zahlungen erhalten. Dieses Modell wird z. B. in der Schweiz umgesetzt (Krämer, Wätzold 2018).

Im Fokus der AUKM stehen Lenkungswirkungen. Sie können aus Sicht der teilnehmenden Betriebe einkommenswirksam sein, da sie einer Kompensationslogik folgen; für den Staat sind sie eine finanzielle Belastung. Ihre Gerechtigkeitswirkungen können unterschiedlich und stark kontextspezifisch sein (vgl. Markova-Nenova et al. 2023).

4 Fazit

Für die Erhaltung der biologischen Vielfalt und die nachhaltige Nutzung der vielfältigen Ökosystemleistungen steht eine ganze Reihe an ökonomischen Instrumenten zur Verfügung. Diese werden bisher jedoch nur vereinzelt und in wenigen Bereichen genutzt. Dabei spricht für den Einsatz ökonomischer Instrumente insbesondere deren Breitenwirkung: Wenn Adressatinnen und Adressaten sehr weitreichend zu Verhaltensänderungen bewegt werden sollen, wie es mit Blick auf die Umorientierung der Wirtschafts- und Verhaltensweisen für mehr Nachhaltigkeit dringend geboten erscheint, sind ökonomische Instrumente ein gut geeignetes Mittel. Denn sie verändern die Anreize und Entscheidungsgrundlagen, die unser Verhalten im Umgang mit Naturressourcen prägen und heute zur Übernutzung von Ökosystemleistungen und dem Verlust biologischer Vielfalt beitragen. Gerade bei der effizienten (kostengünstigen) Reduktion indirekter Treiber (Ressourcenverbrauch, diffuse Schadstoffemissionen) haben ökonomische Anreizinstrumente ihre Stärke, denn hier stoßen ordnungsrechtliche Instrumente des Umweltschutzes, z. B. anlagenspezifische Emissionsgrenzwerte oder Vorgaben für die landwirtschaftliche Bewirtschaftung, oft an gesellschaftliche Akzeptanz- und administrative Vollzugsgrenzen. In einem Politikmix mit ordnungs- und planungsrechtlichen Instrumenten zur Sicherstellung einer räumlichen Feinsteuerung haben ökonomische Anreizinstrumente daher eine wesentliche Rolle für den Schutz der biologischen Vielfalt.

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