Fabian Pröbstl, Hannah Inga Korinth und Yves Zinngrebe

Inhalt

1 Einleitung

Die alarmierenden Raten des Biodiversitätsverlusts zeigen, dass klassische Naturschutzmaßnahmen wie Schutzgebiete und Artenschutz nicht ausreichen, um diesen Trend umzukehren. Die Erhaltung der biologischen Vielfalt ist dabei grundlegend für zentrale Anliegen der Menschheit wie die Reduktion von Armut und Hunger, die Sicherung von Frieden und eine gerechte Teilhabe an würdigen Lebensbedingungen (SRU 2019). Umso dringlicher erscheint daher der Bedarf an einer umfassenden und tiefgreifenden sozial-ökologischen Transformation, um die zu Grunde liegenden direkten und indirekten Ursachen des Biodiversitätsverlusts zu adressieren (siehe hierzu ausführlich IPBES 2024). Diese fundamentale, systemweite Neuorganisation umfasst eine Vielzahl an sektoralen Politiken auf unterschiedlichen politischen Ebenen (Wirth et al. 2024).

Die Umsetzung einer sozial-ökologischen Transformation erfordert einen gestaltenden Staat, der geeignete Rahmenbedingungen für den Strukturwandel schafft und biodiversitätsfreundliche Innovationen langfristig sichert (WBGU 2011). Im Fall der Biodiversitätspolitik sind hierfür Eingriffe in wirtschaftliche, technologische und gesellschaftliche Praktiken bis hin zur grundlegenden Neuausrichtung ganzer Sektoren wie der Landwirtschaft, Energieversorgung oder des Verkehrs nötig (SRU 2019). Dabei ist eine Vielzahl an gesellschaftlichen Interessen sowie staatlichen und nichtstaatlichen Steuerungsstrukturen zu berücksichtigen (Wirth et al. 2024). Daraus ergibt sich die Verantwortung der politischen Akteure, sowohl institutionelle als auch individuelle Legitimation zu nutzen, um verschiedene politische Optionen abzuwägen, Zielkonflikte zu adressieren und jene Koalitionen zu fördern, die eine Integration (mainstreaming) des Schutzes und der Förderung von Biodiversität in alle relevanten gesellschaftlichen und politischen Handlungsfelder unterstützen (SRU 2016).

Auf internationaler Ebene fordert das Übereinkommen über die biologische Vielfalt (Convention on Biological Diversity – CBD) in § 6 die Integration der Biodiversität in „alle relevanten sektoralen und sektorübergreifenden Pläne, Programme und Politiken“. Diese Zielsetzung wurde durch das Kunming-Montreal Global Biodiversity Framework (GBF) im Jahr 2022 nochmals explizit in Ziel 14 zu mainstreaming herausgestellt (CBD 2022). Die Politikintegration von Biodiversität (Biodiversity Policy Integration – BPI) umfasst laut Zinngrebe et al. (2022: 265) „die Berücksichtigung der biologischen Vielfalt in allen Sektoren und Ebenen der Politikgestaltung und -umsetzung“. Auch auf nationaler Ebene bekräftigte die deutsche Bundesregierung durch den Beschluss der Nationalen Strategie zur Biologischen Vielfalt als Strategie aller Ressorts den Anspruch, auch Nichtumweltsektoren zu Beiträgen für die nationalen Biodiversitätsziele zu bewegen (BMU 2007; Neuauflage BMUV 2024). Trotz dieser politischen Selbstverpflichtungen bleiben Fortschritte hin zu einer Trendumkehr deutschlandweit bisher begrenzt (BMUV 2021). Pröbstl et al. (2023) betonen, dass sich zwar ein Bewusstsein für Biodiversität entwickelt und innovative Konzepte erarbeitet werden, diese jedoch weiterhin oft von sektoralen Interessen und Anreizen überlagert werden. Das politisch schwache Mandat der Umweltministerien in Bund und Ländern unterwandert dabei die konsequente Einbindung anderer Ministerien bei ressortübergreifenden Themen (Böcher, Töller 2012). Zusätzlich limitieren fehlende finanzielle und personelle Ressourcen, besonders auf unteren Verwaltungsebenen, die Umsetzung biodiversitätsfördernder Maßnahmen (Pröbstl 2025). Insgesamt ist Deutschland gespalten zwischen einer teilweisen Vorreiterposition im Umweltschutz (z. B. Energiewende) und einer starken sektoralen Fragmentierung, die die gemeinsame Lösungsfindung für moderne, sektorübergreifende Umweltprobleme erschwert (Jordan, Lenschow 2010). Auch in der deutschen Biodiversitätspolitik werden dabei weniger der Bedarf an einem transformativen Wandel an sich in Frage gestellt als vielmehr die konkreten Wege, wie dieser Wandel erreicht werden soll (SRU 2016).

In diesem Aufsatz gehen wir daher der Frage nach, wie sich Biodiversitätspolitik in unterschiedlichen Sektoren und politischen Ebenen weiterentwickeln muss, um die direkten und indirekten Treiber des Biodiversitätsverlusts zu adressieren und zu einer sozial-ökologischen Transformation beizutragen. Dazu werden Erkenntnisse aus 6 Workshops mit 137 Expertinnen und Experten aus Politik, Wissenschaft und Praxis genutzt, um Hebel aufzuzeigen, mit denen diese Transformation im Querschnitt über unterschiedliche Zukunftsbereiche der Biodiversitätspolitik gelingen kann. Hierfür werden in Abschnitt 2 die theoretische Grundlage der BPI sowie in Abschnitt 3 die Ausgestaltung der Workshops skizziert. In Abschnitt 4 werden die Ergebnisse entlang dreier zentraler Hebel zur Stärkung der Politikintegration dargestellt. Abschnitt 5 diskutiert das transformative Potenzial dieser Hebel, Abschnitt 6 fasst die Kernaussagen der Untersuchung in einem abschließenden Fazit zusammen.

2 Konzeptioneller Hintergrund: Politikintegration von Biodiversität und transformativer Wandel

Die BPI ist ein analytischer Ansatz, der aus der breiteren Literatur zur Politikintegration im Umweltbereich (Environmental Policy Integration – EPI) abgeleitet ist (Zinngrebe 2018). BPI bezieht sich auf die Aufnahme von Biodiversitätszielen in sektorale Politiken und entlang unterschiedlicher politischer Ebenen sowie auf deren Implementierung (Zinngrebe et al. 2022).

Politikintegration als Prozess kann als transformativ bezeichnet werden, weil sie darauf abzielt, die für Umweltschäden ursächlichen Sektorpolitiken anzupassen, Kohärenz zwischen Politiken herzustellen und die Verantwortung für das umweltschädliche Verhalten auf die verursachenden Gruppen, Institutionen und Politikbereiche zu übertragen (Persson et al. 2018). Dabei spiegelt die BPI-Debatte Leitlinien zur transformativen Governance (vgl. Visseren-Hamakers et al. 2021) wider, die fordern, Politiken inklusiv, integriert, adaptiv und pluralistisch zu gestalten. BPI kann diese Dimensionen adressieren, indem bspw. versucht wird,

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alle betroffenen Stakeholder in den Prozess einzubeziehen,

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Kohärenz und Komplementarität der Instrumente sicherzustellen,

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Lernprozesse institutionell zu unterstützen und

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eine politische Verbindlichkeit für die Umsetzung der Veränderungsprozesse zu erreichen (Pröbstl et al. 2023).

Runhaar et al. (2024) identifizieren für den Kontext der BPI drei zentrale praktische Hebel (Abb. 1), um die genannten Dimensionen zu erreichen:

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Gemeinsame Planung und Vision: Die gemeinsame Entwicklung einer Vision, bei der Biodiversität mit den Wertvorstellungen und Interessen verschiedener Akteursgruppen verknüpft wird, fungiert als zentraler Ausgangspunkt. Es geht darum, wie Biodiversität in verschiedenen thematischen Prozessen verankert werden kann und wie daraus konkrete Verantwortung für verschiedene Zielgruppen entsteht.

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Anpassung des regulativen Rahmens: Regulative Mechanismen sind in allen Politikbereichen in Hinblick auf ihre Biodiversitätswirkung auszurichten. Die Literatur zur technologischen Transformation unterstreicht die Notwendigkeit, nichtnachhaltige Anreize und Praktiken auslaufen zu lassen und entsprechende politische Unterstützung zu leisten, um technologische und administrative Pfadabhängigkeiten zu überwinden (Loorbach et al. 2017). Beispielsweise stellen höhere Gewerbe- und Grundsteuereinnahmen institutionalisierte Anreize für Kommunen dar, die Flächenversiegelung weiter voranzutreiben.

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Adaptives Lernen: Robuste Evaluierungs- und Lernprozesse sind entscheidend, um die Fortschritte in der Politikintegration überprüfen und Akteure in die Verantwortung nehmen zu können. Umfassende Evaluierungs- und Monitoringstrukturen sind hierfür ebenso zentrale Voraussetzungen wie ein entsprechendes politisches Mandat und gesellschaftlicher Rückhalt.

Diese drei transformativen Hebel der BPI dienen im Folgenden der Einordnung der erhobenen Ergebnisse aus sechs untersuchten Zukunftsbereichen des Biodiversitätsschutzes.

3 Material und Methoden

Im Zuge des Überarbeitungsprozesses der Nationalen Strategie zur Biologischen Vielfalt Deutschlands zwischen 2020 und 2024 wurden aufbauend auf unterschiedlichen partizipativen Prozessen sechs zentrale Themenkomplexe für eine zukünftig stärkere BPI identifiziert. Diese umfassten (1) die Wiederherstellung von Ökosystemen, (2) Klima und Biodiversität, (3) Schutzgebiete und Erhaltungszustand, (4) Meere und Küsten, (5) Wirtschaft und Konsum sowie (6) Bildung, Kommunikation und gesellschaftliches Bewusstsein. Für jeden dieser Themenbereiche wurden im Sommer 2021 Workshops mit insgesamt 137 bundesweiten Expertinnen und Experten (zwischen 20 und 25 Personen je Workshop) durchgeführt. Darunter befanden sich insbesondere Vertreterinnen und Vertreter von Behörden (Bund, Länder, Kommunen), aus Wissenschaft und Wirtschaft, von Interessenvertretungen und Verbänden (inkl. Jugend), Stiftungen, Planungsbüros sowie aus Schutzgebietsverwaltungen. Der fachliche Hintergrund der Personen variierte, gleichzeitig verfügte eine Mehrheit über einen engeren Bezug zu Natur- und Umweltschutz. Die Autorinnen und Autoren des vorliegenden Beitrags nahmen als Veranstalterinnen/Veranstalter und Beobachterinnen/Beobachter teil.

Ziel der Workshops war es, gemeinsam Empfehlungen aus möglichst unterschiedlichen Perspektiven (lokal bis global; Theorie bis Praxis) für einen modernen Biodiversitätsschutz zu erarbeiten. Hierfür wurden zentrale Zielstellungen, Maßnahmen und Monitoringprogramme in den einzelnen Politikbereichen diskutiert (siehe Tab. 1 für ausgewählte Ergebnisse). Die Transkription und Auswertung der Beiträge erfolgte gemäß einer qualitativen Inhaltsanalyse nach Mayring (2010). Die reduzierten Aussagen wurden transversal zu Kernempfehlungen für die nationale Biodiversitätspolitik synthetisiert, deren Inhalte für diesen Beitrag den drei oben beschriebenen Kategorien von Runhaar et al. (2024) zugeordnet wurden. Entlang dieser schrittweisen Zusammenfassung erfolgte eine Reduktion des Umfangs an hier genannten Einzelaspekten. Im Folgenden wurde daher versucht, diese Reduktion durch Verweis auf Einzelbeispiele und ergänzende Aspekte auszugleichen (für eine umfassende Darstellung siehe UFZ 2021; Pröbstl et al. 2025).

4 Hebel für die Politikintegration von Biodiversität

Die Aussagen der Expertinnen und Experten in den Workshops illustrierten vielfältige Optionen, um die BPI zu stärken (Tab. 1) und die eingangs genannten Hürden zu adressieren. Diese werden im Folgenden den drei BPI-Hebeln einer gemeinsamen Planung und Vision, einer Anpassung des regulativen Rahmens sowie eines adaptiven institutionellen Lernens zugeordnet.

4.1 Gemeinsame Planung und Vision

Ein zeitgemäßer und zukunftsfähiger Biodiversitätsschutz muss unterschiedliche gesellschaftliche Positionen aufnehmen und diese unter dem gemeinsamen, aber priorisierten Ziel des Biodiversitätsschutzes miteinander in Einklang bringen. Dazu können Querverbindungen mit anderen gesellschaftlichen Themen (z. B. Gesundheit, Tourismus, Kultur) in der Debatte hergestellt werden und Brückenkonzepte (z. B. naturbasierte Lösungen) oder spezielle Narrative (z. B. „Tripelkrise“) einen Perspektivenwechsel anregen. Bspw. sollten sich Flächenbewirtschaftungsziele an Gemeinwohlzielen orientieren, zudem sollten die Belange der primären Landnutzerinnen und Landnutzer verstärkt berücksichtigt und bislang unterrepräsentierte Bevölkerungsgruppen (z. B. Jugend) einbezogen werden. Auch in den sektoralen Politiken selbst (z. B. Ackerbaustrategie 2035) sollten biodiversitätsbezogene Begrifflichkeiten an die Narrative der Zielgruppen angepasst werden, ohne dabei die Dringlichkeit des Handlungsbedarfs in Frage zu stellen.

Gleichzeitig gilt es, konkrete Handlungsoptionen partizipativ zu erarbeiten, um Verantwortungsbewusstsein entlang eines klaren Transformationspfads („theory of change“) anzuregen. Bspw. sollte die neue Nationale Strategie zur Biologischen Vielfalt (BMUV 2024) – gerade im Angesicht des bisher schwachen Mandats der vorhergehenden Strategie (BMU 2007) und der starken administrativen Fragmentierung – politisch als zentraler Referenzpunkt für die nationale Biodiversitätspolitik positioniert werden. Dies kann bspw. durch Verweise in anderen nationalen und subnationalen Strategien (z. B. in der Nachhaltigkeitsstrategie) auf die Ziele der Biodiversitätsstrategie erfolgen.

Für die sektorale Umsetzung und Akzeptanz der Maßnahmen muss außerdem klar kommuniziert werden, worauf Bezug genommen wird und welche Definitionen zu Grunde liegen. Bspw. ist die Auffassung von „nachhaltiger“ Waldwirtschaft deutschlandweit sehr heterogen, sowohl zwischen forstwirtschaftlichen und naturschutzfachlichen Akteuren als auch innerhalb dieser Gruppen und in unterschiedlichen regionalen Kontexten. Besonderer Abstimmungsbedarf besteht dabei auch hinsichtlich der Wechselwirkung mit den Dynamiken des Klimawandels. Trotz der klaren Dominanz des Klimathemas in der öffentlichen wie politischen Debatte sollten diskursive Synergien bestmöglich genutzt werden. Eine intakte Biodiversität sollte dabei als Fundament der Nachhaltigkeit und als notwendiges Potenzial für Klimawandelanpassungen kommuniziert werden (z. B. im Rahmen des natürlichen Klimaschutzes). Gleichzeitig gilt es auch, mögliche Konfliktbereiche zu adressieren (z. B. Ausbau der erneuerbaren Energien und Artenschutz), um nicht Erfahrungen aus internationalen Umweltdiskursen zu wiederholen, in denen Klimamaßnahmen Biodiversität in vielen Fällen unzureichend berücksichtigen.

Gesamtgesellschaftlich ist weiterhin die aktive Bewusstseinsbildung zu intensivieren. Alle Bildungswege und -einrichtungen sollten genutzt werden, u. a. Kindertagesstätten, Schulen, kommunale Projekte, öffentliche Kampagnen, Verbände und Betriebe. Ziel muss es sein, durch die Vermittlung von Wissen über zu Grunde liegende Problemstellungen in Kombination mit konkreten Handlungsoptionen langfristige Verhaltensänderungen anzustoßen, z. B. im Konsum- und Freizeitverhalten. Im Angesicht der Komplexität globaler Wertschöpfungsketten und der Dringlichkeit zu handeln sollten dabei sowohl kurz- als auch langfristige Handlungsoptionen vermittelt werden, die anhand positiver Szenarien (z. B. biodiversitätsverträglicher Stadtentwicklung) kurzfristig zu Engagement anregen und langfristig Rückhalt für institutionelle Anpassungen erzeugen.

4.2 Anpassung des regulativen Rahmens

Ein Kerngedanke der BPI ist, vorrangig keine zusätzlichen Parallelstrukturen aufzubauen, sondern vorhandene Instrumente und Institutionen anzupassen. Die Expertinnen und Experten bestätigten, dass sich mittlerweile in allen untersuchten Bereichen Maßnahmen zur Förderung der biologischen Vielfalt entwickelt haben (z. B. Agrarumweltmaßnahmen, Fischfangquoten, Aktionsprogramm Blaues Band). Deren Erfolg wird jedoch zumeist durch das Fortbestehen nicht nachhaltiger Praktiken (z. B. Intensivierung der Land- und Forstwirtschaft) und negativer Anreize beschnitten (vgl. UBA 2024). Dies betrifft faktisch alle in den Fokusgruppen angesprochenen Zukunftsbereiche und reicht von der Förderung des Maisanbaus auf Moorböden für die Biogasproduktion über das Bau- und Planungsrecht bis zu fehlenden klaren privatwirtschaftlichen Ökobilanzen. Eine große Bedeutung haben hierbei auch verwaltungswirksame Strukturen, bspw. kommunale Anreize für Flächenversiegelung durch höhere Gewerbe- und Grundsteuereinnahmen nach der Neuerschließung von Gebieten.

Auch hier ist eine parallele Evaluierung von Klima- und Biodiversitätszielen notwendig, um Synergien zu nutzen und Klimamaßnahmen verträglich für den Schutz der Biodiversität gestalten zu können. Dies betrifft insbesondere die Bereiche Wiederherstellung von Ökosystemen, Meere und Küsten sowie Wirtschaft und Konsum. Um verbundene Politikfelder effizient zu gestalten, lassen sich bspw. Zielstellungen und Indikatoren bereits bestehender Planungsinstrumente aus einem bestimmten Bereich übernehmen, sollten sich diese mit den Interessen im Bereich des Biodiversitätsschutzes überlappen.

Dieser Anpassungsprozess bezieht sich insbesondere auch auf die nationale Abstimmung mit der Landes- bzw. Kommunalpolitik. Übergeordnete Politiken, wie in der Nationalen Strategie zur Biologischen Vielfalt oder der Waldstrategie dargelegt, sind bis zu lokalen Planungsprozessen (z. B. der subnationalen Fachplanung und lokalen Eingriffsregelung) kohärent zu gestalten, um ineffizientem und zusätzlichem Ressourcenaufwand auf den implementierenden Ebenen vorzubeugen. Bspw. verfügen die meisten deutschen Bundesländer zwar ebenfalls über eigene Biodiversitätsstrategien, deren Ziele sind aber nur teilweise mit der nationalen Strategie abgestimmt und Landesakteure sind nicht umfassend in die Gestaltungsprozesse Letzterer eingebunden. Die Überprüfung vorhandener Instrumente, Förderstrukturen und Kompensationsmaßnahmen auf deren Biodiversitätswirkungen stellt damit unweigerlich einen Schritt für eine effektive Biodiversitätspolitik dar. Der Bewertungsfaktor „Biodiversität“ muss sowohl bei der Überprüfung momentan vorhandener als auch bei der Überprüfung zukünftig neuer Instrumente gestärkt werden, da insbesondere die Anpassung negativer Anreize die Kosten für Naturschutz drastisch reduzieren kann.

4.3 Adaptives Lernen

Die BPI wird in den untersuchten Themenbereichen häufig durch institutionelle Pfadabhängigkeiten untergraben. Diese finden sich auf politischer wie administrativer Ebene, z. B. in der Ungleichverteilung von Machtressourcen und in historisch gewachsenen Verwaltungspraktiken. Um diese Barrieren überwinden zu können, bedarf es politischer Lernstrukturen, die die Anpassung von Politiken und institutionellen Strukturen ermöglichen. Um Akteure dabei zum Handeln zu bewegen, bedarf es wiederum einer gesellschaftspolitischen Verbindlichkeit und entsprechender Sanktionsmechanismen. Dabei ist der Aufbau robuster Evaluierungsmechanismen und die Verfügbarkeit geeigneter Monitoringdaten (vgl. Nationales Monitoringzentrum zur Biodiversität; https://www.monitoringzentrum.de/) eine wichtige Voraussetzung für faktenbasierten Fortschritt und die Einforderung von Kursänderungen. Bspw. ist es in Strategiedokumenten zentral, Ziele, Maßnahmen und verantwortliche Akteure klar zu benennen, um bereits in der Struktur des Dokuments die Verantwortlichkeiten herauszustellen und deren Evaluierbarkeit und Öffentlichkeitswirksamkeit zu unterstützen. Zusätzlich sollten sich Monitoringdaten nicht nur auf (ökologische) Zielzustände beziehen, sondern auch auf den Durchführungsfortschritt einzelner Maßnahmen und die Erreichung soziopolitischer Ziele (z. B. Novellierung einer biodiversitätsbezogenen Richtlinie in der aktuellen Legislaturperiode).

Gleichzeitig stärkt die Offenlegung derartiger Informationen zwar die Rechtfertigung und erhöht den Druck auf politische Entscheidungsträgerinnen und -träger. Dieses Monitoring allein ersetzt aber keine formalisierten Sanktionen oder verfahrenstechnischen Befragungsprozesse. Daher ist die Fähigkeit zum institutionellen Lernen eng mit entsprechenden Rechenschaftsmechanismen und Sanktionen verknüpft, wie etwa den Anpassungen budgetärer Finanzmittel (z. B. Haushaltskosten für Regierungsvertreterinnen und -vertreter). Laut den Expertinnen und Experten werden fehlende Konsequenzen im Falle einer Schädigung der Biodiversität und die geringe institutionelle Priorität der biologischen Vielfalt gerade dann deutlich, wenn Ereignisse wie die Coronavirus-disease-2019(COVID-19)-Krise nicht für Veränderungen genutzt werden. Bspw. wurden die COVID-19-Wiederaufbaumittel hauptsächlich darauf ausgerichtet, etablierte Produktions- und Konsummuster wieder zu festigen, anstatt die Förderung einer nachhaltigen Wirtschaft als Hebel für funktionierende Ökosysteme zu nutzen.

Dabei geht es auch um die Etablierung einer neuen Fehlerkultur, die direkte Reaktionen und konstruktive Lernprozesse fördert. Einen ersten Schritt in diese Richtung stellt der Gesetzesentwurf des 2024 verabschiedeten Reallabore-Gesetzes dar, das die Erprobung von Lösungen in praxisnahen Experimentierräumen erleichtern und eine schnellere Umsetzung vor Ort ermöglichen soll (BMWK 2024). Bspw. sollte auch eine nationale Strategie zur biologischen Vielfalt über den gesamten Erarbeitungs- und Umsetzungszeitraum als anpassbarer Prozess gestaltet werden und nicht als einmaliges, statisches Dokument. Adaptierungen im Prozess, z. B. bei absehbarer Verfehlung von Zwischenzielen oder mangelnden Ressourcen, müssen für implementierende Akteure möglich sein. Hierfür können sektorspezifische Aktionspläne Spielraum bieten, bspw. wenn gemeinsam gesetzte Ziele zwar unveränderlich sind, aber Maßnahmen auf dem Weg dorthin zwischenzeitlich adaptiert werden können.

Insgesamt sollten biodiversitätsbezogene Maßnahmen an sich dynamisch gestaltet werden und im Idealfall regelmäßig in Hinblick auf klimatische Veränderungen anpassbar sein (z. B. Schutzgebietsausweisungen). Hierbei gilt es, eine Multi-Ebenen-Perspektive einzunehmen, die die Adressierung der internationalen Politikebene, die globale Wirkungsdimension nationaler Maßnahmen und den Einfluss globaler Veränderungen auf nationale Ökosysteme und gesellschaftliche Strukturen umfasst. Es ist wichtig zu klären, welche Ebene, welches Regierungsressort bzw. welcher Akteur für welches Ziel und welchen Umsetzungsschritt verantwortlich ist. Nur so kann ein Gefühl empfundener Verantwortung für Probleme erreicht und Umsetzungsverantwortung eingefordert werden.

Gleichzeitig sollten die jeweiligen Ebenen personell und finanziell so ausgestattet werden, dass sie ihrer zugeordneten Verantwortung auch gerecht werden können. Dies gilt insbesondere für die Ausstattung unterer implementierender Verwaltungsebenen sowie die Ausgestaltung konkurrenzfähiger Förderstrukturen. Anreize, z. B. durch Budgetverteilungen, institutionelle Evaluierungskriterien oder öffentliche Sichtbarkeit, sollten so gestaltet werden, dass jedem zentralen Akteur an der Umsetzung des Biodiversitätsschutzes gelegen ist. Auch die generelle Knüpfung von Budgets öffentlicher Institutionen an deren Beitrag zum Biodiversitätsschutz wäre dabei eine Möglichkeit, zusätzliche Mittel zu mobilisieren.

5 Diskussion

Soll durch Politikanreize eine sozial-ökologische Transformation für und durch den Schutz der Biodiversität erreicht werden, ist ihre Integration und Priorisierung in verschiedenen Politikbereichen unerlässlich. Die drei identifizierten Hebel einer gemeinsamen Planung, einer Anpassung des regulativen Rahmens sowie adaptiver politischer Lernprozesse können diesen Wandel zentral unterstützen. Aufbauend auf einer Verschiebung der Narrative und des sektoralen Bewusstseins (inklusiv) können politische Instrumente angepasst werden (integrativ) und diese Veränderungen langfristig durch adaptive Lernprozesse (adaptiv/rechenschaftspflichtig) abgesichert werden. Dadurch kann BPI dazu beitragen, die einleitend genannten – altbekannten – Hürden des Naturschutzes zu überwinden.

Ausgehend von einer gesellschaftlichen Positionierung von Biodiversität als zentrale Lebensgrundlage kann deren Bedeutung das politische Mandat stärken. Die Anregung sektorübergreifender Betrachtungen und Instrumente (z. B. interministerieller Arbeitsgruppen) kann die Koordinierung zwischen administrativen Einheiten verbessern und zur Überwindung fragmentierter Strukturen beitragen. Hierfür ist es allerdings notwendig, traditionelle, sektorale Praktiken wie das Verständnis der „federführenden Institution“ und die empfundenen Zuständigkeiten neu zu denken. Eine Transformation der politischen Prozesse, des Designs von Umsetzungsstrategien und der dafür notwendigen Kapazitäten verlangt ein Umdenken hinsichtlich der Paradigmen als grundlegende Hebel (Leventon et al. 2024). Strukturelle Veränderungen in den Ministerien und Behörden sind nötig, um Verantwortungslücken zu schließen (Nunan et al. 2012), Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern Mandate zu erteilen und Anreize für die Zusammenarbeit zu geben. Besonders in Fällen dezentralisierter Kompetenzen, bspw. die vom CBD GBF vorgesehene „integrierte Planung“ (CBD GBF Target 1) oder die Umsetzung des Naturschutzrechts (CBD GBF Target 3), ist in Deutschland eine stärkere Abstimmung vertikal wie horizontal nötig.

Die Erfahrungen mit der deutschen Nationalen Strategie zur Biologischen Vielfalt haben gezeigt, dass ein Regierungsbeschluss ohne weiteren legalen Rahmen und explizit ausgewiesene Kapazitäten nicht ausreicht, um die verschiedenen Regierungsressorts zum umsteuern zu bewegen (Zinngrebe et al. 2021). Das im Sommer 2024 beschlossene EU-Renaturierungsgesetz erweitert neuerdings den Handlungsspielraum. Dennoch sind weitere legale Schritte notwendig, um die formelle Verantwortlichkeit für Biodiversität zu stärken (EU 2024; Henn et al. 2024). Dadurch wäre ein klares Mandat ausgewiesen und die Bereitstellung weiterer institutioneller und finanzieller Kapazitäten wäre gerechtfertigt. Eine Verknüpfung der Politikbereiche im Rahmen einer solchen legalen Stärkung kann zusätzlich die Kohärenz und Effizienz im Einsatz öffentlicher Gelder erhöhen und eine einheitlichere Kommunikation mit den Stakeholdern ermöglichen.

6 Fazit

Die Naturschutzpolitik muss sich zu einer aktiveren und transformierenden Politikgestaltung weiterentwickeln. Diese hat sich als Bestandteil einer umfassenderen gesellschaftlichen Agenda für Nachhaltigkeit zu verstehen (SRU 2019). Um dem zunehmenden Misstrauen und der Polarisierung entgegenzuwirken, muss die Naturschutzpolitik allen Teilen der Gesellschaft zugutekommen („gesamtgesellschaftlicher“ Ansatz), anstatt primär als Ziel einer einzelnen gesellschaftlichen Gruppe („Naturschützerinnen und Naturschützer“) verstanden zu werden. Rein klassische Naturschutzmaßnahmen, wie Schutzgebiete und Artenschutz, werden dabei nicht mehr ausreichen. Naturschutzfachliche Bestrebungen sind nicht isoliert von anderen gesellschaftlichen Politiken zu betrachten, sondern als integrierter Bestandteil dieser zu positionieren. Auch muss sich der Naturschutz in seiner theoretischen Konzeption (als bislang vorrangig konservierender Ansatz) neuen Entwicklungen stellen (z. B. dem Klimawandel oder der Wiederherstellung von Ökosystemen und Wildnis) und flexiblere Lösungsansätze unter sektorübergreifenden Perspektiven zulassen (vgl. Debatte um „Natur auf Zeit“).

Eine tiefgreifende sozial-ökologische Transformation kann ohne den Rückhalt weiter Teile der Bevölkerung und einzelner Sektoren weder als demokratisch legitim noch als langfristig erfolgversprechend angesehen werden (WBGU 2011). Will der Naturschutz seine weitreichenden Ziele – deren Bedeutung ökologisch unbestritten ist – erreichen, so muss er ein starkes politisches Mandat aus der Mitte der Gesellschaft generieren, um auch unter fluktuierender öffentlicher Aufmerksamkeit institutionelle Veränderungen zu erreichen. Die drei aufgezeigten Hebel können diesen Wandel durch Politikanreize und institutionelle Anpassungen unterstützen, indem sie die Inklusion und Anpassungsfähigkeit des politischen Systems fördern und gleichzeitig den politischen Stellenwert von Biodiversität stärken.

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↑   Zinngrebe Y., Kinniburgh F. et al. (2022): Transformative biodiversity governance in agricultural landscapes: Taking stock of biodiversity policy integration and looking forward. In: Visseren-Hamakers I., Kok M.T. (Hrsg.): Transforming biodiversity governance. Cambridge University Press. Cambridge: 264 – 292. DOI: 10.1017/9781108856348.014

↑   Zinngrebe Y., Pröbstl F. et al. (2021): Strukturelle und inhaltliche Analyse der Nationalen Biodiversitätsstrategie. Empfehlungen für ihre Weiterentwicklung. BfN-Skripten 619. Bundesamt für Naturschutz. Bonn: 75 S. DOI: 10.19217/skr619

Förderung und Dank

Diese Studie ist im Rahmen des Forschungs- und Entwicklungsvorhabens „Nationale Biodiversitätsstrategie (NBS) post 2020: Konzeption und Begleitung des Kommunikations- und Umsetzungsprozesses“ entstanden, gefördert vom Bundesamt für Naturschutz (BfN) mit Mitteln des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz, nukleare Sicherheit und Verbraucherschutz (BMUV). Die Autorinnen und Autoren danken Dr. Axel Paulsch, Dr. Luciana Zedda und Dr. Elsa Cardona Santos für ihre Mitarbeit bei der Durchführung der Workshops und der Datenerhebung.