Tilmann Disselhoff und Lisa Kopsieker

Inhalt

1 Einleitung

Es herrscht Einigkeit, dass die bestehenden Schutzgebiete in ihrer derzeitigen Form nicht ausreichen, um den Verlust der biologischen Vielfalt aufzuhalten (Secretariat of the Convention on Biological Diversity 2020). Daher wurden in den letzten Jahren die Ausweitung und Verbesserung des Gebietsschutzes zu zentralen politischen Zielen im Naturschutz erklärt, u. a. durch die Europäische Union (EU; Europäische Kommission 2020) und die Vertragsstaaten des Übereinkommens über die biologische Vielfalt (CBD 2022).

Weniger Einigkeit besteht weltweit (Kullberg et al. 2019; Ranius et al. 2022) und in Europa (O'Connor et al. 2021) bei der Frage, wie bestehende Schutzgebietssysteme ergänzt und ertüchtigt werden sollten. Neben naturschutzfachlichen Kriterien rücken hier soziale (Jones et al. 2022) und wirtschaftliche (Yang et al. 2020) Aspekte zunehmend in den Blick. Der teils heftige Widerstand betroffener Grundeigentümerinnen und -eigentümer sowie Landnutzerinnen und -nutzer gegen die mit Schutzgebietsausweisungen verbundenen Nutzungseinschränkungen (Allendorf 2022) − z. B. im Rahmen von Natura 2000 (Blicharska et al. 2016) − lassen freiwillige Formen des Gebietsschutzes als eine zu diskutierende Alternative zur staatlichen Ausweisung von Schutzgebieten erscheinen. Daher werden seit einigen Jahren auch freiwillig dem Naturschutz gewidmete Flächen in nichtstaatlicher Verwaltung (kurz nichtstaatlicher Gebietsschutz, engl. private land conservation; Disselhoff 2015; Kamal et al. 2015; Capano et al. 2019) als Beitrag zum Gebietsschutz anerkannt (z. B. Bargelt et al. 2020; Ivanova, Cook 2020; Shumba et al. 2020).

Nichtstaatlicher Gebietsschutz kann aufgrund seiner Komplementarität zu staatlichen Schutzgebietssystemen deren Kohärenz und Konnektivität verbessern (Kamal et al. 2015). Weltweit kommen staatliche Schutzgebiete überdurchschnittlich häufig in höheren Lagen, steilem Terrain und auf Flächen von geringem ökonomischem Wert vor (Venter et al. 2018). Daher sind wichtige Arten und Lebensräume unterrepräsentiert − insbesondere in Regionen mit hoher Nutzungsintensität bzw. hohem Anteil an privatem Grundeigentum. Palfrey et al. (2022) zeigen, dass Schutzgebiete in nichtstaatlicher Verwaltung (engl. privately protected areas – PPAs) doppelt so häufig wie staatliche Schutzgebiete in menschlich geprägten Landschaften liegen, weltweit 3,4 % der terrestrisch geschützten Fläche ausmachen und Schlüsselgebiete der biologischen Vielfalt (engl. key biodiversity areas − KBAs; https://www.keybiodiversityareas.org/) schützen, die durch staatliche Schutzgebiete nicht abgedeckt sind. Ähnliches gilt für „andere wirksame flächenbezogene Naturschutzmaßnahmen“ (engl. other effective area-based conservation measures – OECMs) – Gebiete, die außerhalb von Schutzgebieten eine langfristige Erhaltung der Biodiversität gewährleisten und die ebenfalls durch nichtstaatliche Akteure verwaltet werden können (IUCN 2019). Donald et al. (2019) zeigen, dass weltweit 566 nicht staatlich geschützte KBAs wenigstens zum Teil von einem oder mehreren OECMs abgedeckt werden und dass davon die Mehrheit nichtstaatlich verwaltet wird. Außerdem können OECMs sozial akzeptabler als staatliche Schutzgebiete sein, da hier Naturschutz nicht zwangsläufig das einzige oder vorrangige Flächenziel ist (Dudley et al. 2018). Besonders küstennahe, im ländlichen Raum und in Wirtschaftswäldern gelegene nichtstaatliche OECMs können zu einer verbesserten Konnektivität von Schutzgebieten führen (Maxwell et al. 2020) und eine ähnlich hohe Bedeutung für den Schutz von Wirbeltiervorkommen haben wie Schutzgebiete (Schuster et al. 2019). Es gibt somit Grund zur Vermutung, dass PPAs und nichtstaatliche OECMs bereits heute helfen, Lücken im staatlichen Gebietsschutz zu schließen. Allerdings ist die Datenlage sehr lückenhaft, da nur rund 40 Staaten PPAs oder OECMs an die World Database on Protected Areas melden (Bingham et al. 2021). Vor diesem Hintergrund wird im Folgenden erörtert, welchen Beitrag nichtstaatlicher Gebietsschutz in Deutschland zur Erreichung der EU-Biodiversitätsstrategie Schutzgebietsziele leisten könnte. Es werden nur terrestrische Gebiete betrachtet.

2 Politischer und rechtlicher Rahmen

Die EU-Biodiversitätsstrategie hat zum Ziel, mindestens 30 % der Land- und Meeresfläche in der EU bis 2030 unter Schutz zu stellen und jeweils mindestens 10 % dieser Flächen streng zu schützen. Der Leitfaden der EU-Kommission „Criteria and guidance for protected areas designations“ (Europäische Kommission 2022) nennt Kriterien, die Flächen erfüllen müssen, um zu den Gebietsschutzzielen beizutragen. Neben ökologischen und formalen Kriterien, die für die 30 %- und 10 %-Ziele gelten, betont die EU-Kommission die Bedeutung eines effektiven Managements aller Gebiete und verweist darauf, dass auch nichtstaatlicher Gebietsschutz zu den Flächenzielen beitragen kann, wenn diese Flächen die genannten Kriterien erfüllen.

Für Deutschland wird die Neuauflage der Nationalen Strategie zur biologischen Vielfalt (NBS) mit einem Zeithorizont bis 2030 und darüber hinaus, deren Verabschiedung für 2024 geplant ist, ebenfalls quantitative und qualitative Gebietsschutzziele formulieren. Außerdem soll ein „Aktionsplan Schutzgebiete“ die Ziele unterfüttern, ergänzen und operationalisieren. Bausteine und Bestandteile für einen solchen Aktionsplan wurden bereits identifiziert (Ackermann et al. 2021).

Bis Ende Februar 2023 mussten die EU-Mitgliedsstaaten die ersten „Pledges“ (Zusagen) für ihre Gebietsschutzziele bei der Europäischen Kommission einreichen. Die Pledges werden nun im Rahmen biogeographischer Seminare evaluiert und sollen bis 2024 ggf. ergänzt werden. Die bisherige Meldung von Deutschland zeigt, dass Lücken bei der Erreichung der 30 %- und 10 %-Ziele existieren, die zeitnah gefüllt werden müssen (mdl. Mitt. der Europäischen Kommission während des Meetings der Expert Group on the Birds and Habitats Directive − NADEG am 1.3.2023). Nichtstaatlicher Gebietsschutz kann einen Beitrag hierzu leisten (Ouzet 2022).

3 Private Schutzgebiete

Das deutsche Naturschutzrecht sieht keine eigenständige Kategorie für private Schutzgebiete vor − im Gegensatz zu anderen EU-Mitgliedstaaten wie Portugal, Belgien und Slowenien (Disselhoff 2015). Die International Union for the Conservation of Nature (IUCN) definiert private Schutzgebiete als „Schutzgebiete nach der IUCN-Definition in privater Verwaltung“ (Mitchell et al. 2018, eigene Übersetzung). Demnach muss eine Fläche zwei Bedingungen erfüllen, um als privates Schutzgebiet eingeordnet zu werden:

1.

Sie muss ein Schutzgebiet sein.

2.

Sie muss unter privater Verwaltung stehen.

Zu 1.: Für Deutschland bestimmt § 22 Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG), dass die Unterschutzstellung von Teilen von Natur und Landschaft „durch Erklärung“ erfolgt und Schutzgebiete „zu registrieren und zu kennzeichnen“ sind. Hinsichtlich der Form und des Verfahrens wird aufs Landesrecht verwiesen. Als Standardverfahren für die Erklärung zum Schutzgebiet sehen die Landesnaturschutzgesetze die Rechtsverordnung vor, für manche Schutzgebietstypen auch Gesetz, Allgemeinverfügung oder Satzung. Eine Erklärung durch nichtstaatliche Akteure wird in keinem der Gesetze erwähnt. Hieraus wird deutlich, dass die deutschen Gesetzgeber Schutzgebietsausweisungen als ausschließlich hoheitliche Aufgabe ansehen. Es ist zwar denkbar, dass der Staat auf Ersuchen bzw. Initiative privater Grundeigentümerinnen und -eigentümer hin ein oder mehrere Grundstücke zum Schutzgebiet erklärt. Daraus resultiert aber keine gesonderte „private“ Verwaltung des Gebiets im Sinne der IUCN-Definition.

Auch eine Registrierung, Kennzeichnung oder sonstige hoheitliche Anerkennung von Naturschutzflächen in nichtstaatlicher Verwaltung als Schutzgebiet ist im deutschen Recht nicht vorgesehen. Im Gegenteil: Die meisten Landesnaturschutzgesetze bestimmen, dass die darin genannten Schutzgebietskategorien als Bezeichnungen ausschließlich für Flächen verwendet werden dürfen, die hoheitlich unter Schutz gestellt wurden. Einer Erweiterung der Schutzgebietsdefinition auf Flächen in nichtstaatlicher Verwaltung sind in Deutschland demnach hohe Hürden gesetzt.

Zu 2.: Die IUCN fasst den Begriff „private Verwaltung“ (engl. private governance) sehr weit. Unter „privat“ fallen nicht nur natürliche Personen, sondern auch Vereine, Stiftungen, Unternehmen, Forschungseinrichtungen und religiöse Institutionen − kurzum alle nichtstaatlichen Akteure. Unter „Verwaltung“ versteht die IUCN grundsätzliche Entscheidungshoheiten über das Schutzgebiet, einschließlich darüber, wann und warum ein Gebiet unter Schutz gestellt wird, in welchem Verhältnis der Schutzzweck zu lokalen Flächennutzungen steht, wer Schutzmaßnahmen durchführt, welche Ressourcen dafür zur Verfügung gestellt werden und wie Recht und Gesetz eingehalten und vollzogen werden. Diese weit gefasste Auslegung von „Gebietsverwaltung“ stellt eine weitere hohe formale Hürde für die Einführung privater Schutzgebiete in Deutschland dar. Insbesondere die Übertragung von Rechtsvollzugskompetenzen gegenüber Dritten erfordert einen klaren Rechtsrahmen, der die Befugnisse und Pflichten der mit der Wahrnehmung der hoheitlichen Aufgaben Betrauten regelt. Ein solches Konstrukt ist prinzipiell denkbar und aus anderen Rechtsbereichen bekannt, im Naturschutz bislang jedoch nur in Ansätzen und ohne Übertragung hoheitlicher Kompetenzen eingeführt (z. B. https://bit.ly/Betreuer-Vogelschutzgebiete).

4 Andere wirksame flächenbezogene Naturschutzmaßnahmen

Die 14. Vertragsstaatenkonferenz zum Übereinkommen über die biologische Vielfalt definierte OECMs als einen „klar definierten geografischen Raum außerhalb von Schutzgebieten, der in einer Weise verwaltet und bewirtschaftet wird, die positive und anhaltende langfristige Ergebnisse für den In-situ-Schutz der biologischen Vielfalt mit entsprechenden Ökosystemfunktionen und -dienstleistungen […] erzielt“ (CBD 2018, eigene Übersetzung und Hervorhebung). Die IUCN gliedert OECMs je nach ihrer Zweckwidmung in solche, die Naturschutz zum primären Ziel haben, solche, bei denen Naturschutz ein nachrangiges Ziel ist (sekundärer Naturschutz), und solche, bei denen Naturschutz kein vorrangiges Managementziel ist, jedoch die In-situ-Erhaltung von Arten und Lebensräumen als Nebenprodukt von Bewirtschaftungsaktivitäten erzielt wird (nebensächlicher Naturschutz; IUCN 2019). OECMs mit dem vorrangigen Ziel des Naturschutzes erfüllen die Voraussetzungen als Schutzgebiet, sind aber nicht formell unter Schutz gestellt. Somit sind sie naheliegende Kandidaten für die Neuausweisung von Schutzgebieten (Abb. 1).

5 Nichtstaatlicher Gebietsschutz in Deutschland

Wie dargelegt stehen dem nichtstaatlichen Gebietsschutz grundsätzlich zwei Wege offen, einen Beitrag zu den weltweiten und europäischen Schutzgebietszielen zu leisten: Flächen in nichtstaatlicher Verwaltung können als PPAs anerkannt und Teil der Schutzgebietskulisse werden oder sie können außerhalb dieser Kulisse anderweitig für den Naturschutz gesichert werden und als OECMs zur Konnektivität und Kohärenz des Schutzgebietsnetzwerks beitragen. Während zu konstatieren ist, dass derzeit aufgrund formaler Hürden keine Flächen in Deutschland PPAs im Sinne der IUCN-Definition darstellen (siehe Abschnitt 3), erfüllen einige die Definitionskriterien für OECMs.

5.1 Flächen im Eigentum bzw. in der Verwaltung von Stiftungen und Verbänden

Eine Reihe dauerhaft dem Naturschutz gewidmeter Flächen in Deutschland liegt außerhalb der Schutzgebietskulisse. Hier sind zunächst Flächen im Eigentum von Stiftungen und Verbänden mit Satzungsziel Naturschutz zu nennen. Das wohl wichtigste Beispiel ist das Nationale Naturerbe (NNE) − rund 181.500 ha bundeseigene Flächen, die unentgeltlich an diverse Empfängerinnen und Empfänger zur dauerhaften naturschutzfachlichen Sicherung übertragen wurden bzw. weiter vom Bund betreut werden (https://www.naturstiftung-david.de/naturerbe). Ackermann et al. (2021) kommen bei ihrer Untersuchung von NNE-Gebieten > 300 ha zu dem Schluss, dass rund die Hälfte bislang gar nicht und viele weitere nur zu einem geringen Anteil als Naturschutzgebiet gesichert sind. Insgesamt ermitteln sie eine Kulisse von über 77.000 ha nur eigentumsrechtlich gesicherter NNE-Flächen.

In gleichem Maße erfüllen sonstige Flächen im Eigentum von Stiftungen und Verbänden mit Zweckwidmung Naturschutz, soweit sie nicht in Schutzgebieten liegen, die OECM-Kriterien. Eine Vielzahl von Verbänden und Stiftungen^* besitzen jeweils tausende Hektar solcher Flächen (Scherfose 2017). Statistiken zum Abdeckungsgrad dieser Flächen durch Schutzgebiete liegen nicht vor. Es kann jedoch davon ausgegangen werden, dass zumindest ein Teil außerhalb der Schutzgebietskulisse liegt.

Des Weiteren könnten Gebiete als OECMs eingestuft werden, auf die Naturschutzverbände oder -stiftungen anderweitig dauerhaft Zugriff haben, z. B. durch Pachtverträge, Nutzungsüberlassungsvereinbarungen, Gestattungsverträge oder Dienstbarkeiten (siehe Kasten 1). Verträge und Vereinbarungen können durch eine zeitliche Befristung bzw. durch die Möglichkeit einer Kündigung eingeschränkt sein. Dienstbarkeiten haben dagegen den Vorteil, dass sie eigentümerunabhängig an ein Grundstück gebunden sind und in der Regel unbefristet gelten.

5.2 Eigentumsflächen im Privateigentum mit naturschutzkompatibler Landnutzung

Mehr als die Hälfte der Landesfläche Deutschlands wird landwirtschaftlich genutzt, Wälder nehmen 31 % der Fläche ein (Statistisches Bundesamt 2019). Stichproben zur Eigentumsstruktur der Landwirtschaftsfläche in Deutschland lassen vermuten, dass rund 80 % der Fläche im Eigentum natürlicher Personen ist (Tietz et al. 2021). Im Wald liegt der Anteil bei rund 48 % (BMEL 2014). Haben private Grundeigentümerinnen und -eigentümer Interesse, die Nutzung ihres Eigentums naturverträglich zu gestalten, können sie im Agrarbereich z. B. mit den die Flächen pachtenden Landwirtinnen und Landwirten Naturschutzmaßnahmen im Pachtvertrag vereinbaren (siehe Kasten 2). Für die Auswahl passender Maßnahmen und Auflagen gibt es umfangreiches Informationsmaterial und Beratungsangebote (https://www.fairpachten.org/). Da die Laufzeit landwirtschaftlicher Pachtverträge frei verhandelbar ist und bis zu 30 Jahre betragen kann, könnten auf diesem Weg langfristig dem Naturschutz gewidmete Grundstücke als OECMs klassifiziert werden. Im Wald eignen sich hingegen aufgrund der dort notwendigen generationenübergreifenden Managementzeiträume eher Dienstbarkeiten als Sicherungsinstrumente. Werden Privatwaldparzellen auf diesem Weg (teilweise) dem Naturschutz dauerhaft gewidmet, könnten auch sie als OECMs eingestuft werden. Hier bietet sich Naturschutzverbänden als potenziell Begünstigten solcher Schutzdienstbarkeiten (Disselhoff 2013) ein spannendes Betätigungsfeld. Prinzipiell sind alle Instrumente, die die dauerhafte Naturschutzwidmung von Flächen rechtssicher gewährleisten, geeignet, um diese als OECMs zu qualifizieren, auch wenn Eigentum und Landnutzung in einer Hand liegen. Sollte auch nur 1 % des privaten Grundeigentums in Deutschland dauerhaft Naturschutzzielen dienen, ergäbe sich rein theoretisch ein Flächenpotenzial für OECMs von rund 300.000 ha in der Agrarlandschaft und rund 170.000 ha im Wald.

5.3 Exkurs: sonstige Flächen in staatlicher Verwaltung

Der Vollständigkeit halber sollen auch Flächen in staatlicher Verwaltung außerhalb der Schutzgebietskulisse erwähnt werden, die naturschutzfachlichen Zwecken dienen. Besonders militärische Übungsplätze sind hier relevant: In Deutschland gibt es rund 680.000 ha aktuell und ehemals genutzte Militärflächen. Von den aktiv genutzten Flächen sind zwar rund 60 % als Natura-2000-Gebiet gemeldet (Naturstiftung David 2012), jedoch zumeist nicht als Schutzgebiet gesichert. Zudem erstreckt sich die naturschutzfachliche Zweckwidmung auch auf Flächen außerhalb von Natura 2000. Außerdem setzt die Bundesanstalt für Immobilienaufgaben (zusammen mit weiteren Fachbehörden) Naturschutzmaßnahmen auch um auf Waldflächen im Bundesbesitz (300.000 ha), auf Flächen der Deutschen Bahn AG und des Bundeseisenbahnvermögens (34.000 km Länge), der Bundeswasserstraßenverwaltung (7.300 km Binnenwasserstraßen) sowie weiteren Liegenschaften (BMUB 2016). Hinzu kommen entsprechende Flächen im Landes- und Kommunaleigentum. Eine Erfassung dieser Flächen als potenziellen OECMs könnte ebenfalls einen Beitrag zur Erfüllung der 30 %- und 10 %-Ziele leisten. Dies wäre zu prüfen.

6 Fazit

Nichtstaatlicher Gebietsschutz kann und soll staatliche Schutzgebiete nicht ersetzen, aber ergänzen. Private Schutzgebiete sind aufgrund rechtlicher Hürden in Deutschland vorerst keine Option. Ihrer Einführung müsste zunächst eine vertiefte Betrachtung der Voraussetzungen vorangehen, die nichtstaatliche Akteure erfüllen müssten, um sich für eine Übertragung hoheitlicher Kompetenzen im Rahmen der Schutzgebietsverwaltung zu qualifizieren. Unsere Schätzungen zum Flächenpotenzial von OECMs zeigen hingegen, dass diese durchaus einen Beitrag zum Schutzgebietsnetz leisten können. Voraussetzung dafür ist jedoch, dass sich die für den Gebietsschutz zuständigen Stellen auf einheitliche Kriterien und Verfahren verständigen, wie und unter welchen Bedingungen OECMs (insbesondere nichtstaatlicher Akteure) gemeldet, anerkannt, registriert und überwacht werden könnten. Zwar kann auf die dafür notwendigen organisatorischen und strukturellen Rahmenbedingungen hier nicht näher eingegangen werden. Es lässt sich aber festhalten, dass für eine solche Aufgabe zusätzliche Kapazitäten staatlicherseits geschaffen werden müssten. Eine Erprobung des Ansatzes anhand eines Pilotvorhabens wäre ein denkbarer nächster Schritt.

Unterdessen stellen die in Abschnitt 5 beschriebenen Flächenkategorien schon heute „De-facto-OECMs“ dar. Ihren Beitrag zum Naturschutz gilt es besser zu würdigen. Daher sollte die Vernetzung entsprechender zivilgesellschaftlicher Initiativen und Organisationen unterstützt werden, damit diese sich untereinander austauschen und voneinander lernen können. Und schließlich müssen Förderinstrumente entwickelt bzw. angepasst werden, um nichtstaatlichen Akteuren Anreize für freiwilligen Gebietsschutz zu setzen. Hierfür könnte u. a. das neue Aktionsprogramm Natürlicher Klimaschutz (ANK) durch passgenaue Finanzierungsinstrumente für verschiedene Zielgruppen und Maßnahmen einige Möglichkeiten bieten (z. B. durch die Förderung langfristiger vertraglicher Flächensicherungen und finanzielle Anreize für Schutzdienstbarkeiten).

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Fußnoten