Benedikt Huggins

Inhalt

1 Einleitung: künstliches Licht als rechtliche Herausforderung

1.1 Problemaufriss und Untersuchungsprogramm

Die Zunahme künstlichen Lichts bei Nacht, auch als artificial light at night (ALAN) bezeichnet, hat in den vergangenen Jahrzehnten eine neue Dimension angenommen. Die künstliche Erhellung hat räumlich und in ihrer Intensität ein Ausmaß erreicht, dass substanzielle Auswirkungen auf Natur und Landschaft zu konstatieren sind. Eine gesetzliche oder untergesetzliche Regelungsstruktur, die diese Umweltbelastung adressiert, ist bislang unterentwickelt.¹ Angesichts dessen wächst das Bedürfnis nach einer rechtlichen Steuerung.

Der Beitrag soll zweierlei leisten. Erstens wird der Schutz vor künstlichem Licht nach der geltenden Rechtslage dargestellt. Dabei wird der Begriff der Nacht als Schwachlichtumgebung, nicht als die Abwesenheit von Licht verstanden (Schroer et al. 2019: 28). Die Untersuchung beschränkt sich dabei aus Platzgründen auf das Naturschutzrecht (zum Immissionsschutz-, Bau- und Straßenrecht vgl. Huggins, Schlacke 2019: 161 ff.; Schomerus 2022: 274 ff.). Zweitens wird herausgearbeitet, wie die Instrumente des Naturschutzrechts weiterentwickelt werden können. Insbesondere wird untersucht, inwieweit der Schutz der Dunkelheit Teilbestandteil der Schutzziele des § 1 Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) ist und wie Dunkelräume als „Dunkle Infrastruktur“ und als Biotopschutzkonzept im Sinne eines „Dunklen Bands“ geschützt und entwickelt werden können. Zur Umsetzung werden die Regelungsoptionen des § 41a BNatSchG (neue Fassung) aufgezeigt und das sich in Entwicklung befindliche Lichtplanungsrecht wird dargestellt.

1.2 Besondere Charakteristiken künstlichen Lichts aus rechtlicher Sicht

Die von künstlichem Licht ausgelösten Umweltbeeinträchtigungen weisen besondere Charakteristiken auf, die bei der Rechtsanwendung Probleme bereiten können. Lichtimmissionen werden an einem Ort in der Regel durch eine Vielzahl von Emittenten hervorgerufen, die die Belastung erst durch ihr Zusammenwirken erzeugen. Dieser Umstand lässt sich als kumulative Beleuchtungssituation beschreiben. Ebenso werden Himmelsaufhellungen (im Folgenden Skyglow) durch eine Vielzahl von Emittenten verursacht, die sich entweder gar nicht oder nur mit großem Aufwand ermitteln lassen. Einzelne Emittenten haben mit der Ausnahme besonders starker Emissionen (z. B. von Stadien) nur einen geringen Einfluss auf den Skyglow. Aufgrund der vielfachen (geringen) Emissionsbeiträge sind Regelungen erforderlich, die eine Vielzahl von Adressaten, einschließlich Altanlagenbetreibern, effektiv steuern können.

Ferner lassen sich die Vor- und Nachteile einer Beleuchtung nur durch eine räumliche Differenzierung unterscheiden. Identifizieren lässt sich der Beleuchtungszweck, der bspw. in der Erhellung einer Fläche (z. B. Fußgängerüberweg) besteht. Die darüber hinausgehenden Immissionen dagegen sind nicht gewünscht, führen typischerweise zu Beeinträchtigungen von Mensch und Umwelt und sind nicht mehr vom Beleuchtungszweck gedeckt. Dabei werden die Immissionsbelastungen, die in der Natur und im naturnahen Bereich anfallen, überwiegend in urbanen, zusammenhängend bebauten Gebieten (im sog. bauplanerischen Innenbereich, § 34 Baugesetzbuch – BauGB) erzeugt, die auch über weite Entfernungen wirken können. Räumlich auf den bauplanerischen Außenbereich (das sind Gebiete außerhalb zusammenhängender Bebauungen) beschränkte Regelungen können daher keinen umfassenden Schutz entfalten. Schließlich werden die Beurteilung und Zuordnung der Beeinträchtigungen dadurch erschwert, dass viele Wirkungen erst mittel- bis langfristig eintreten.

2 Die Schutzinstrumente des Naturschutzrechts

Die hier interessierenden Schutzinstrumente des Naturschutzrechts lassen sich grob kategorisieren in den allgemeinen und den besonderen Gebietsschutz sowie den allgemeinen und besonderen Artenschutz.

2.1 Allgemeiner Gebietsschutz

Die Eingriffsregelung (§§ 13 ff. BNatSchG) verfolgt einen allgemeinen Gebietsschutz im Sinne eines Mindestschutzes, der eine möglichst umweltschonende Verwirklichung von Vorhaben in Natur und Landschaft bezweckt (Schlacke, Huggins 2020: § 50, Rn. 93 f.). Sie komplementiert den bauplanerischen Schutz des Außenbereichs (sog. Freihalten des Außenbereichs). Voraussetzung für das Eingreifen der Pflichten ist eine erhebliche Beeinträchtigung von Natur und Landschaft im Sinne des § 14 Abs. 1 BNatSchG. Der Begriff der erheblichen Beeinträchtigung wird weit verstanden, wonach die Schwelle der Erheblichkeit erreicht ist, wenn die Beeinträchtigung durch künstliches Licht nicht unwesentlich ist, also eine Bagatellgrenze überschreitet (VGH Mannheim ZUR 2012, 312, 314; Lütkes 2018: § 14, Rn. 13; Huggins 2019: 513; Guckelberger 2021: § 14, Rn. 28).

2.1.1 Schutzregime

Als Rechtsfolge implementiert § 15 BNatSchG eine abgestufte Kaskade von Pflichten, an deren Anfang die Vermeidungspflicht des § 15 Abs. 1 BNatSchG steht (Schlacke 2021a: § 10, Rn. 30 ff.). Dies ist insoweit vorteilhaft, als sich der überwiegende Teil der Beeinträchtigungen künstlichen Lichts durch geeignete Vermeidungsmaßnahmen unterbinden lässt (Huggins, Schlacke 2019: 51 f.; vgl. ferner VG Düsseldorf, Az. 16 K 3722/07, juris, Rn. 18). Die Vermeidungsmaßnahmen sind in der Regel auch zumutbar, da sie ohne größere Kosten und Einschränkungen der mit der Beleuchtung bezweckten Nutzungen möglich sind. Zuweilen treten durch die Vermeidungsmaßnahmen Kostenersparnisse für den Vorhabenträger ein. Sollte eine Vermeidung nicht möglich sein, ist dies gemäß § 15 Abs. 1 S. 3 BNatSchG zu begründen. Es greift dann eine Kompensationspflicht, die im Ausgleich oder Ersatz der beeinträchtigten Teile von Natur und Landschaft besteht (Kahl, Gärditz 2021: § 10, Rn. 51 ff.). Sollte die Kompensation ebenfalls nicht möglich sein, erfolgt eine naturschutzrechtliche Abwägung (BVerwG, NVwZ 1993, 565, 569), an deren Ende entweder die Untersagung des Eingriffs oder eine Ersatzzahlung steht (§ 15 Abs. 5 und 6 BNatSchG). Auf diese nachrangigen Pflichten dürfte es aber bei Licht wegen der verfügbaren Vermeidungsmaßnahmen regelmäßig nicht ankommen.

2.1.2 Defizite

Die Eingriffsregelung weist indes zwei wesentliche Beschränkungen auf. In räumlicher Hinsicht ist die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung auf Vorhabenebene auf den Außenbereich beschränkt (§ 18 Abs. 2 BNatSchG). Ebenfalls sind unbebaute Flächen, die durch einen qualifizierten Bebauungsplan überplant und deshalb dem Innenbereich zugerechnet werden, dem Anwendungsbereich entzogen. Da Lichtemissionen maßgeblich aus urbanen Gebieten stammen, ergibt sich hierdurch eine erhebliche Schutzlücke. Diese kann die bauplanerische Eingriffsregelung des § 1a Abs. 3 BauGB nicht schließen (vgl. Abb. 1). Denn im Baurecht wird die Eingriffsregelung auf Planungsebene bewältigt. Dort sind, mit wenigen Ausnahmen (z. B. Stadien), Lichtemissionen nur bedingt prognostizierbar, weshalb in der Praxis diese Beeinträchtigungen selten in den Umweltfolgenwirkungen betrachtet werden. Eine Bewältigung fehlt daher.

Die zweite Beschränkung fußt auf dem Verursacherprinzip (dazu Eifert 2018: 776 ff.), weshalb jedes einzelne Vorhaben getrennt betrachtet wird und kumulierende Wirkungen künstlichen Lichts mit anderen Lichtquellen nicht berücksichtigt werden. Die besondere Qualität der Beeinträchtigungen durch Lichtimmissionen (z. B. Barrierewirkungen) tritt in der Regel durch das Zusammenwirken mit anderen Lichtquellen ein. Auch die ubiquitäre Belastungssituation kann in die Bewertung nicht einfließen. Somit wird ein wesentlicher Teil der Beeinträchtigungen nur inadäquat abgebildet.

2.2 Besonderer Gebietsschutz

Der besondere Gebietsschutz besteht in einem divergierenden und abgestuften Schutzinstrumentarium, das die Unterschutzstellung von Flächen, Objekten und Biotopen zum Inhalt hat. Im vorliegenden Beitrag können die einzelnen Typen von Schutzgebieten und -objekten nicht vertieft behandelt werden. Entscheidend ist, auf die für Lichteinwirkungen kritischen Gesichtspunkte einzugehen.

2.2.1 Schutzgebietsausweisungen und -regime

Schutzgebiete werden durch Erklärung (zumeist Rechtsverordnung oder Satzung) ausgewiesen (Hendrischke 2017: § 22, Rn. 32 f.). Darin sind die einzelnen Ge- und Verbote enthalten, die für das jeweilige Gebiet gelten (z. B. das absolute Veränderungsverbot des § 23 Abs. 2 S. 1 BNatSchG). Damit geht das Problem einher, dass die Ausweisung von Schutzgebieten überwiegend bereits zu einer Zeit erfolgt ist, in der die Beeinträchtigungen durch künstliches Licht noch nicht beachtet wurden. Dadurch liegt ein Status quo vor, wonach die derzeit ausgewiesenen Schutzgebiete in ihrer Gesamtheit kaum oder gar keinen expliziten Schutz vor künstlichem Licht enthalten. Ausnahmen dürften nur bei absoluten Veränderungsverboten anzunehmen sein (beispielhaft VG Köln, Az. 14 K 4263/11, juris). Es besteht ein erhebliches Schutzdefizit, das einen enormen Aktualisierungsbedarf nach sich zieht.

Bundesgesetzliche Vorschriften verschaffen dem kaum Abhilfe. § 23 Abs. 4 BNatSchG untersagt in Naturschutzgebieten die Neuerrichtung (nicht den Betrieb) von Straßen- und Wegebeleuchtungen sowie von Lichtwerbeanlagen (Huggins, Zimmermann 2022: 25). § 24 Abs. 3 S. 2 und § 25 Abs. 3 S. 2 BNatSchG weiten die Regelung auf Nationalparke sowie Kern- und Pflegezonen von Biosphärenreservaten aus. Schutzgebiete sind indes fast ausschließlich so zugeschnitten, dass sie außerhalb von bebauten Gebieten liegen. Da Straßen außerorts zumeist nicht beleuchtet werden und Anlagen mit Lichtwerbungen nur in seltenen Fällen in Schutzgebieten neu errichtet werden, reduziert sich der Anwendungsbereich erheblich (z. B. auf Fahrradwege).

2.2.2 Beschränkter Anwendungsbereich der Schutzgebietssatzungen

Besonders problematisch ist allerdings das Zusammenspiel des räumlichen Geltungsbereichs und des tatsächlichen Zuschnitts der Schutzgebiete. Die Pflichten der Schutzgebietssatzungen sowie des § 23 Abs. 4 BNatSchG gelten nur innerhalb der Gebiete. Eine Ausnahme bildet das strenge Schutzregime von Naturschutzgebieten, dessen absolutes Veränderungsverbot durch Vorhaben und Handlungen außerhalb des Gebiets verletzt werden kann (Gellermann 2022: § 23 BNatSchG, Rn. 20 mit weiteren Nachweisen). Zwar können Pufferzonen ausgewiesen werden, um einen Umgebungsschutz zu ermöglichen (Kloepfer 2016: § 12 Rn. 285; BVerwG, Az. 4 BN 13/14, juris, Rn. 3; Appel 2021: § 22, Rn. 63). Fälle, in denen die Zonierung zum Schutz vor Lichtimmissionen eingesetzt wurde, sind aber nicht bekannt. Das führt dazu, dass die Schutzgebietssatzungen, selbst wenn sie die Lichtnutzungen begrenzten, mangels (räumlicher) Anwendbarkeit einen ungenügenden Schutz böten.

2.2.3 Schutz von Natura-2000-Gebieten

Im Gegensatz zu den meisten nationalen Schutzgebietstypen ist die Anwendbarkeit des Schutzregimes der europarechtlichen Natura-2000-Gebiete nicht räumlich beschränkt. § 34 Abs. 2 BNatSchG untersagt Projekte (dazu EuGH, NVwZ 2010, 310, Rn. 38; Fischer-Hüftle 2021: 42), die zur erheblichen Beeinträchtigung des Natura-2000-Gebiets führen, unabhängig davon, wo das Projekt verwirklicht wird (Art. 6 Abs. 3 Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie – FFH-RL; BVerwG, NVwZ 2015, 596, Rn. 29; Ewer 2018: § 34, Rn. 7). Entsprechend können Lichtanlagen als Projekte sowohl innerhalb als auch außerhalb der Schutzgebiete unzulässig sein (Huggins, Schlacke 2019: 60 f.). Voraussetzung ist eine erhebliche Beeinträchtigung, die sich anhand der Auswirkungen auf die Gebietsbestandteile bemisst, die für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblich sind, wobei sämtliche, d. h. auch mittelbare, Einflüsse miteinzubeziehen sind (BVerwG, NVwZ 2010, 123, Rn. 11). Die Beurteilung der Gesamtbelastung ist ein weiterer Unterschied zu den nationalen Schutzregimen, da die kumulative Beleuchtungssituation berücksichtigt wird (Knopp et al. 2008: 747 ff.; BVerwG, DVBl 2010, 176; Lau 2016: 149; Huggins, Schlacke 2019: 74 ff.). Die Erheblichkeit ist zu bejahen, wenn der günstige Erhaltungszustand der geschützten Lebensräume und Arten nicht mehr erhalten bleibt (BVerwG, NVwZ 2010, 1225, Rn. 57 mit weiteren Nachweisen; zur Offenheit des Erheblichkeitsbegriffs BVerwG, NVwZ 2013, 1209, Rn. 34). Keine Erheblichkeit liegt dagegen vor, wenn lichtempfindliche Arten und Lebensräume trotz des künstlichen Lichts einen günstigen Erhaltungszustand und einen positiven Bestandstrend aufweisen (EuGH, Rs. C-404/09, juris, Rn. 169 f.). Gleiches gilt, wenn der Erhaltungszustand zwar nicht günstig ist, sich aber nicht weiter verschlechtert (dazu BVerwG, Az. 7 VR 6/14, juris, Rn. 27; zu Reaktions- und Belastungsschwellen Möckel 2017: § 34, Rn. 109).

Im Vergleich zu den nationalen Schutzgebietstypen ist der unionsrechtliche Schutz von Natura-2000-Gebieten wesentlich umfangreicher. Allerdings besteht häufig ein Nachweisproblem dahin gehend, ob die Lichtimmission zu einer erheblichen Beeinträchtigung führen kann. Die jeweiligen Auswirkungen konkret aufzuzeigen, ist mit hohem Aufwand verbunden und oftmals nur nachträglich möglich. Hinzu kommen Vollzugsdefizite. Denn der Verträglichkeitsprüfung ist gemäß § 34 Abs. 1 BNatSchG eine Vorprüfung vorgeschaltet, die die Projekttragenden durchzuführen haben (EuGH, Rs. C-127/02, juris, Rn. 44; BVerwG, DVBl 2015, 636, Rn. 33). Neben den Zweifeln an der Objektivität und naturschutzfachlichen Eignung der Projekttragenden (Möckel 2017: § 34, Rn. 191) sind v. a. fehlende Kenntnis und fehlendes Problembewusstsein für die Beeinträchtigungen durch künstliches Licht zu befürchten (Schroer et al. 2020: 18 f.). Mangels Kenntnis werden Beeinträchtigungspotenziale in der Vorprüfung nicht entdeckt, sodass eine Verträglichkeitsprüfung nicht erfolgt, das Rechtsfolgenregime nicht angewendet wird und so erhebliche Vollzugsdefizite entstehen.

2.3 Allgemeiner Artenschutz

Derzeit enthalten die Bundesvorschriften des allgemeinen Artenschutzes keine in Kraft getretenen Schutzvorschriften (zur Landesebene vgl. Art. 11a Bayerisches Naturschutzgesetz – BayNatSchG, § 21 Naturschutzgesetz Baden-Württemberg – NatSchG BW und § 35 Hessisches Naturschutzgesetz – HeNatG). Als grundlegende Schutzvorschrift ist § 41a BNatSchG (neue Fassung) konzipiert, der jedoch eine noch fehlende Rechtsverordnung auf Grundlage der § 54 Abs. 4d, 6b BNatSchG voraussetzt (vgl. dazu Abschnitt 3.3). Dabei legen weder die Ermächtigungen der § 54 Abs. 4d, 6b BNatSchG noch die Schutzpflichten des § 41a BNatSchG das Schutzniveau konkret fest.

2.4 Besonderer Artenschutz

Künstliche Lichtimmissionen können potenziell gegen sämtliche Zugriffsverbote des § 44 Abs. 1 BNatSchG verstoßen, die nicht nur auf Handlungen, sondern gemäß § 44 Abs. 5 BNatSchG auch auf Vorhaben anwendbar sind (Bick, Wulfert 2017: 347; Lau 2021: § 44, Rn. 1).²

2.4.1 Tötungsverbot

Ein Verstoß gegen das Tötungs- und Verletzungsverbot (§ 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG, im Folgenden Tötungsverbot) kann in den Anlockwirkungen künstlichen Lichts auf Vögel bestehen, die mit dem leuchtenden oder beleuchteten Bauwerk kollidieren (BVerwG, NVwZ 2016, 1710, Rn. 142 f.; grundlegend Huggins 2019: 515 f.). Tödliche Wirkungen können auch Individuen anderer Arten betreffen, insbesondere Insekten (vgl. Abb. 2), die aber zumeist nicht den Schutz des § 44 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 5 S. 2, 5 BNatSchG genießen. Das Tötungsverbot des § 44 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 5 S. 1, 2 Nr. 1 BNatSchG setzt voraus, dass Lichtanlagen für Exemplare besonders geschützter Tierarten ein signifikant erhöhtes Tötungsrisiko hervorrufen oder das gebotene und fachlich anerkannte Schutzmaßnahmen nicht ergriffen wurden (ausführlich Huggins 2021: 74 ff.). Der Schutz erstreckt sich auf besonders geschützte Arten, wobei § 44 Abs. 5 S. 5 BNatSchG diese auf die unionsrechtlich besonders geschützten Arten und die sog. deutschen Verantwortungsarten beschränkt (dadurch verringert sich die Zahl der geschützten Arten von etwa 2.600 auf ca. 600; Lau 2018: § 11, Rn. 119; zu den Verantwortungsarten Lütkes 2018: § 54, Rn. 11 ff.). Die signifikante Risikoerhöhung kann zu erheblichen Anwendungsschwierigkeiten führen, insbesondere vor dem Hintergrund, dass Lichtimmissionen von anderen Einflussfaktoren (Lebensraumverlust, Pestizideinsatz usw.) abzugrenzen sind (zu Kollisionen von Vögeln mit Glas Steiof et al. 2017; LAG VSW 2021; Schulz, Steiof 2023). Liegt eine signifikante Risikoerhöhung vor, ist die Einwirkung zu unterbinden. Im Regelfall bedeutet dies die Anwendung von Vermeidungsmaßnahmen und im Ausnahmefall den Verzicht auf die Beleuchtung. Aber auch wenn das Risiko nicht signifikant ist, muss die Vermeidungspflicht des § 44 Abs. 5 S. 2 Nr. 1 BNatSchG beachtet werden, da es sich um eine eigenständige, von der Signifikanz unabhängige Pflicht handelt (VGH München, ZUR 2018, 304, 307; Huggins 2021: 80 f.). Welche Vermeidungsmaßnahmen geboten sind, ist anhand fachlicher Kriterien zu entscheiden, die sich nach der Empfindlichkeit bzw. Resilienz der betroffenen Art richten (vgl. Bernotat 2018: 596).

2.4.2 Störungsverbot

Das Störungsverbot des § 44 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG untersagt die erhebliche Störung von Individuen streng geschützter Arten (einschließlich der europäischen wild lebenden Vogelarten) in bestimmten geschützten Zeiten. Dabei definiert § 44 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG die Erheblichkeit danach, ob sich der Erhaltungszustand der lokalen Population der Art verschlechtert (Schlacke, Huggins 2020: § 50, Rn. 183). Entsprechend müssen sowohl Populationsdaten der betreffenden Arten vorliegen als auch die Einwirkungen von anderen Einflüssen abgegrenzt werden (zum räumlich-funktionalen Bezug BVerwG, NuR 2010, 870, 872; Schütte, Gerbig 2017: § 44, Rn. 25). Praktischer Anwendungsfall dürften Barrierewirkungen sein, die Migrationswege lichtempfindlicher und streng geschützter Arten unterbinden und so die lokale Population gefährden (z. B. bei Amphibien oder Fledermäusen).

2.4.3 Lebensstättenschutz

Der Lebensstättenschutz des § 44 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG verbietet die Beschädigung oder Zerstörung von Fortpflanzungs- und Ruhestätten (sog. Lebensstätten), wozu alle Flächen gehören, die für die erfolgreiche Reproduktion erforderlich sind, sowie die restriktiv verstandenen Rast- und Schlafstätten (EuGH, Rs. C-357/20, juris, Rn. 27; Schütte, Gerbig 2017: § 44, Rn. 34). Die Zerstörung tritt ein, wenn die Lichtimmission den Funktionsverlust der Fläche als Lebensstätte verursacht, etwa indem die Erhellung zur Aufgabe eines Winterquartiers von Fledermäusen führt (zum Funktionsbegriff BVerwG, NuR 2009, 711, Rn. 90; Heugel 2018: § 44, Rn. 18). Eine Beschädigung liegt vor, wenn die Lichtimmission die ökologische Qualität der Lebensstätte verschlechtert (Gellermann 2022: § 44, Rn. 21). Allerdings führt die Rückausnahme des § 44 Abs. 5 S. 2 Nr. 3, S. 5 BNatSchG zu einer erheblichen Schutzabschwächung. Wird die Lebensstättenfunktion im räumlichen Zusammenhang weiterhin erfüllt – kommt es also zu einer Verschiebung der Habitate –, liegt kein Rechtsverstoß vor. Dies setzt aber voraus, dass die Lebensstätten verfügbar und nicht bereits durch andere Individuen der Art besetzt sind (dem Gesetzgeber schwebte die Vornahme von Ausgleichsmaßnahmen vor, vgl. BT-Drs. 16/5100, S. 12, darauf dürfte es bei Licht indes nicht ankommen).

3 Weiterentwicklungen und Potenziale des rechtlichen Instrumentariums

Der Ausgangsbefund zeigt, dass sich die wesentlichen Instrumente des Naturschutzrechts auf Fallkonstellationen mit künstlichem Licht anwenden lassen, wobei zum Teil erhebliche Defizite bestehen. Von einer effektiven rechtlichen Steuerung kann nicht gesprochen werden. Allerdings stehen Gestaltungsmöglichkeiten zur Verfügung, um das rechtliche Instrumentarium weiterzuentwickeln und den Schutz vor Licht zu verbessern Die Weiterentwicklung betrifft das Verständnis dessen, was unter Schutz gestellt werden muss (Abschnitt 3.1), den Aufbau und Schutz von Dunkelräumen (Abschnitt 3.2) und den Schutz der nächtlichen Biodiversität (Abschnitt 3.3). Zur Umsetzung dieser Ziele ist auf das in Entwicklung befindliche Lichtplanungsrecht (Abschnitt 3.4) und die nachträglichen Durchsetzungsinstrumente (Abschnitt 3.5) zu verweisen.

3.1 Schutzziele

Die naturschutzrechtlichen Schutzziele definiert § 1 BNatSchG, die in § 1 Abs. 2 – 7 und § 2 BNatSchG weiter ausdifferenziert werden. Ausdrücklich wurde der Schutz vor künstlichem Licht nicht aufgenommen. Das heißt aber nicht, dass sich die Schutzinteressen nicht unter die Schutzgegenstände subsumieren lassen.

3.1.1 Nachthimmel

Der Nachthimmel (vgl. Abb. 3) ist der Ausschnitt, der sich Betrachtenden darbietet, die bei Dämmerung oder Nacht von der Erdoberfläche in Richtung des Weltraums blicken. Der Nachthimmelbegriff ist zeitlich eingegrenzt und beginnt mit der Abend- und endet mit der Morgendämmerung. Wann die Dämmerung beginnt bzw. endet, wird unterschiedlich beurteilt, je nachdem, ob die astronomische, nautische oder zivile Dämmerung als maßgeblich betrachtet wird, die jeweils durch den Grad des Sonnenstands unterhalb des Horizonts bestimmt wird.

Der Anblick des Nachthimmels kann naturwissenschaftlichen, insbesondere astronomischen, Interessen dienen. Er ist als Sternenhimmel in seiner Schönheit aus ideellen Gründen im Sinne des § 1 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG schützenswert (vgl. bereits BT-Drs. 7/886, S. 28). Seine Eigenart ergibt sich aus dem Zusammenhang mit der Nachtlandschaft (siehe dazu Abschnitt 3.1.2), da der Anblick des Nachthimmels stets auch von der Betrachtung der umliegenden Landschaft abhängig ist. Aus menschlicher Perspektive ist der Nachthimmel kulturhistorisch von besonderer Bedeutung. Für viele Betrachtende erzeugt der Blick in den Nachthimmel eine eigene, nämlich die kosmische Perspektive (eindrücklich DeGrasse, Tyson 2017: 193 ff.; Trinh 2019: 15 ff.). Die Eigenart kann zudem in der Abwesenheit von Lichtimmissionen bestehen. So wohnen heute die meisten Menschen in Gebieten, in denen die Milchstraße nicht mehr zu erkennen ist (zum individuellen Recht auf die Milchstraße Schomerus 2022: 276 f.). In Deutschland ist nur an wenigen Orten ein besonders guter Blick auf die Milchstraße möglich (vgl. https://www.lightpollutionmap.info/ mit Angaben der Helligkeit des Nachthimmels für jeden Ort in Deutschland). Diese Orte weisen gegenüber den urbanen „lichtverschmutzten“ Gebieten eine Besonderheit auf, die ihnen eine besondere Eigenart verleiht und sie schützenswert macht. Allerdings beschränken sich die Schutzziele nicht auf eine Erhaltung des Status quo, sondern sprechen den Naturschutz auch in Hinblick auf das Ziel an, Naherholungsgebiete sowie Erlebnisräume in räumlicher Nähe zu besiedelten Bereichen zu entwickeln (Kerkmann 2017: § 1, Rn. 27; Lütkes 2018: § 1, Rn. 16). Entsprechend ist der Nachthimmel auch in urbanen Gebieten – auch gemäß den immissionsschutzrechtlichen Pflichten (dazu Schomerus 2022: 274 f.; ausführlich Huggins, Schlacke 2019: 161 ff.) – schützenswert.

3.1.2 Nachtlandschaften

Der Begriff der Nachtlandschaften grenzt den Landschaftsbegriff zeitlich ein. Eine Nachtlandschaft stellt sich als ein Ausschnitt der Erdoberfläche dar, der sich den Betrachtenden im geringfügigen Licht des Nachthimmels, d. h. des Monds sowie der Sterne, darbietet (zum Begriff der Nachtlandschaft Haber 2013: 19 ff.; zur Definition des Landschaftsbegriffs des Art. 1 der Europäischen Landschaftskonvention, der Deutschland allerdings nicht beigetreten ist, Marschall, Werk 2007: 720; zum optischen Naturschutz Kloepfer 2016: § 12, Rn. 122). Die zeitliche Dimension ist dem Landschaftsbegriff eingeschrieben und inkludiert neben den Jahreszeiten auch die Tageszeit. Die Bedeutung der Nachtlandschaft lässt sich differenzieren in ihrer naturfachlichen (Abschnitt 3.1.3) und menschlichen Ausprägung. Für den Menschen stellt sich die Landschaft bei Dämmerung und Nacht in einer besonderen Erscheinung dar, in der eine Vielfalt und eine besondere Eigenart der Landschaft zutage treten und Natur und Landschaft als schön und erholsam im Sinne des § 1 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG empfunden werden (zur emotionalen und mentalen Bedeutung von Landschaft Kemper 2010: 768; zur sinnlichen Wahrnehmung Schlacke, Huggins 2020: § 50, Rn. 103). Nachtlandschaften werden vom Menschen u. a. bei Nachtwanderungen und -spaziergängen sowie bei nächtlichen Veranstaltungen wie Lagerfeuern, Exkursionen oder Konzerten wahrgenommen (Liesemer 2020).

3.1.3 Biologische Vielfalt sowie Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts

Aus ökologischer Perspektive führt die Erhellung der Nachtlandschaften zu Beeinträchtigungen der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts. Die nächtlichen Schwachlichtbedingungen stellen essenzielle Habitat- und Biotopbedingungen für bestimmte Arten oder Lebensgemeinschaften dar. Das künstliche Licht überdeckt das natürliche nächtliche Licht. Auf den natürlichen Hell-Dunkel-Wechsel sind viele Organismen als Informationsgeber für tageszeitliche und saisonale Rhythmen angewiesen (siehe dazu u. a. Knop 2023 in dieser Ausgabe). Das natürliche nächtliche Licht ist jedenfalls dann überdeckt, wenn die Helligkeit den Wert des Vollmonds bei guten Bedingungen (jedenfalls 0,1 Lux) überschreitet (Sordello et al. 2022). Je stärker das natürliche nächtliche Licht überstrahlt wird, desto eher kommt es zu Desynchronisationseffekten. Die Effekte beeinträchtigen einzelne Individuen – maßgeblich stark angepasste Spezialisten –, wodurch die biologische Vielfalt gemäß § 1 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG abnimmt. Da Beeinträchtigungen durch künstliches Licht auch Wechselwirkungen zwischen Tier- und Pflanzenarten sowie ökologische Prozesse eines Lebensraums beeinflussen, sind auch die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts betroffen (vgl. die Legaldefinition des § 7 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG). Diese Wirkungen erstrecken sich sowohl auf Natur- als auch auf Kulturlandschaften (zum Landschaftsbegriff Fischer-Hüftle 1997; zur Kulturlandschaft Hönes 2010: 16 f.), da die historisch gewachsene Nutzung der Kulturlandschaft in den wesentlichen Zeiträumen nicht durch künstliches Licht beeinträchtigt war (zu den Begriffen Kerkmann 2017: § 1, Rn. 25). Insgesamt sind Nachtlandschaften nicht nur als Kategorie des Landschaftsbilds zu verstehen, sondern als Eigenschaften von Natur und Landschaft, die für den Naturhaushalt eine besondere Bedeutung aufweisen. Diese Dimension findet sich in der gesetzlichen Ausdifferenzierung nicht wieder, die in § 1 Abs. 3 Nr. 4 BNatSchG nur auf Luft, nicht aber auf Lichtimmissionen Bezug nimmt. Aus rechtspolitischer Perspektive ist daher eine Anpassung zu fordern, um der Bedeutung künstlichen Lichts auch in den Schutzzielen des BNatSchG gerecht zu werden (vgl. zur Entwicklung des Insektenschutzgesetzes Jürging et al. 2021: 238).

3.2 Schutz der „Dunklen Infrastruktur“

Legt man die Erkenntnis zugrunde, dass die natürlichen Lichtbedingungen bei Dämmerung und Nacht eine wesentliche Eigenschaft von Natur und Landschaft sind, stellen sich der Schutz und die Wiederherstellung von Dunkelräumen als drängendes Problem. Der Schutz der hier vorgeschlagenen „Dunklen Infrastruktur“ (zum Konzept der Grünen Infrastruktur Europäische Kommission 2013: 2 ff.; zum Plädoyer für eine „Dunkle Infrastruktur“ Sordello et al. 2022) ist ein gebietsbezogener Ansatz und setzt sich aus mehreren Instrumenten zusammen. Zunächst ist der Außenbereich, der am ehesten eine natürliche bzw. naturnahe Landschaft verkörpert, möglichst vor der Erhellung zu schützen. Soweit besonders hochwertige Lebensräume betroffen sind, stellt sich die Frage nach einem besonderen, strengen Schutzregime. Schließlich ist die Verfügbarkeit von Dunkelräumen eine wesentliche Bedingung für die Migration und Dispersion lichtempfindlicher Arten, sodass die Biotopvernetzung weiterzuentwickeln ist.

3.2.1 Unterschutzstellung

In Deutschland gibt es mehrere Regionen bzw. Gebiete, die sich dem Schutz der Nacht verschrieben haben. Die Nichtregierungsorganisation International Dark-Sky Association bietet eine private, rechtlich nicht verbindliche Zertifizierung von Lichtschutzgebieten an, die – nicht unähnlich den Schutzgebietstypen der International Union for Conservation of Nature (IUCN) und der Systematik der §§ 20 ff. BNatSchG – in Dark Sky Sanctuary, Dark Sky Park, Dark Sky Reserve und Urban Night Sky Place unterteilt ist (https://www.darksky.org/our-work/conservation/idsp/, aufgerufen am 1.6.2023). Die Voraussetzungen für eine Zertifizierung ähneln einander, unterscheiden sich aber voneinander maßgeblich in den jeweiligen Grenzwerten in Bezug auf die Himmelshelligkeit (gemessen in mag/arcsec²; mag = Magnituden oder „Größenklassen“ der Helligkeit von Sternen, arcsec² = Quadratwinkelsekunde als Einheit des Raumwinkels; zu Größen und Einheiten der Lichtmessung siehe Jechow, Hölker 2023 in dieser Ausgabe), wobei Urban Night Sky Places keine Mindestanforderungen kennen. In Deutschland sind mehrere Gebiete zertifiziert, darunter der Naturpark Westhavelland, das Biosphärenreservat Rhön (siehe Frank et al. 2023 in dieser Ausgabe), der Nationalpark Eifel, die im Nationalpark Wattenmeer gelegenen „Sterneninseln“ Spiekeroog und Pellworm sowie die private Winklmoosalm.

Die Unterschutzstellung setzt nach deutschem Recht voraus, dass Schutzgründe (Schutzwürdigkeit, -bedürftigkeit und -erforderlichkeit) vorliegen, die – differenziert nach Schutzgebietstyp – eine Unterschutzstellung rechtfertigen (§§ 23 ff. BNatSchG; Hendrischke 2017: § 20, Rn. 34 ff.). Die unterschiedlichen Schutzgründe haben gemeinsam, dass der Schutz sowohl eine besonders schützenswerte (hochwertige) Natur und Landschaft als auch die besondere Eigenart und Schönheit der Landschaft erfasst (vgl. Borchers, Schomerus 2015: 617 f.). In Bezug auf die unionsrechtliche Schutzkategorie der Natura-2000-Gebiete richtet sich die Schutzgebietsauswahl nach § 32 BNatSchG, der wiederum auf Art. 4 Abs. 1 FFH-RL und allein auf naturschutzfachliche Erwägungen verweist (EuGH, Rs. C-371/98, juris, Rn. 13 ff.; Möckel 2017: § 32, Rn. 28 ff.). Bei allen Schutzkategorien werden Natur und Landschaft in der Gesamtheit ihrer biotischen und abiotischen Bestandteile erfasst, sodass der Schutz nicht auf die Erdoberfläche beschränkt ist, sondern sich räumlich auch auf den darüber liegenden Luftraum erstreckt (Hendrischke 2017: § 20, Rn. 33). Im Ergebnis können Nachtlandschaften und der Blick in den Nachthimmel aus ästhetischen und naturschutzfachlichen Erwägungen in ihrer Gesamtheit unter Schutz gestellt werden, sodass den lediglich zertifizierten Dunkelräumen ein gesetzlicher Schutz zukommt.

3.2.2 Effektuierung der Schutzregime

Derzeit sind ca. 40 % der deutschen terrestrischen Landesfläche als besonders geschützte Teile von Natur und Landschaft nach §§ 20 ff. BNatSchG unter Schutz gestellt (Hendrischke 2017: Vorbem. §§ 20 – 30, Rn. 4), ohne dass in den jeweiligen Schutzregimen der Schutz vor Lichtimmissionen ausdrücklich integriert wurde. Es besteht daher ein erhebliches Verbesserungspotenzial. Im Wege der Änderungen der Schutzregime können gemäß § 22 Abs. 1 S. 1 BNatSchG präventive Verbote mit Befreiungsvorbehalt aufgenommen werden (Albrecht 2023: § 22 BNatSchG, Rn. 12 f.). Verbote können, sofern sie verhältnismäßig sind, auch strenger ausfallen als die des § 23 Abs. 4 BNatSchG. Die Frage, ob das wegen der Verbote fehlende Licht selbst eine Gefahr (im Sinne der Verkehrssicherheit) erzeugt, stellt sich in der Regel nicht, da Beleuchtungen regelmäßig als Reaktion auf fremde Gefahrenquellen (z. B. einen Abhang am Rande der Straße) installiert werden und die Sicherung auch auf andere Weise erfolgen kann (z. B. mit Reflektoren und Fahrbahnbegrenzungen; Huggins, Schlacke 2019: 224 f.). Zudem können die Verbote in den Schutzgebietssatzungen auch in anderen Schutzgebietstypen (z. B. Nationalparken) erlassen und auf weitere Lichtanlagen ausgeweitet werden. Dazu zählen u. a. Flächenstrahler von Höfen, Reitställen und Sportplätzen.

Wichtiger zur Effektuierung ist aber der räumliche Umgebungsschutz. Bislang wurde der erforderliche Abstand zu den Quellen von Umweltbeeinträchtigungen kaum berücksichtigt, obwohl die Instrumente der §§ 23 ff. BNatSchG es gestatten, Flächen einzubeziehen, um räumlich nachteilig einwirkende Beeinträchtigungen fernzuhalten (BVerwG, Az. 4 BN 13/14, juris, Rn. 3; im Detail vorgehend OVG Lüneburg, BeckRS 2014, 124262, Rn. 49 ff., die eine heranrückende Bebauung zum Gegenstand hatte; Heugel 2018: § 22, Rn. 21). Üblich ist eine solche Zonierung bei großflächigen Schutzgebieten (zur verpflichtenden Zonierung von Biosphärenreservaten Hendrischke 2017: § 25, Rn. 32 ff.). Die meisten Schutzgebiete sind aber kleinflächig und liegen oftmals in der Nähe urbaner Gegenden. Die Flächen sind gegenüber den räumlich wirkenden Lichtemissionen besonders empfindlich. Sie müssen durch Abstandsregelungen, die durch Puffer- und Randzonen realisiert werden können (BVerwG, NuR 2018, 488, Rn. 5), vor einer „heranrückenden Beleuchtung“ geschützt werden (OVG Lüneburg, NuR 2010, 579, Rn. 27).

3.2.3 Biotopverbund „Dunkles Band“

Die Beeinträchtigungen durch künstliches Licht sind nicht nur für Lebensräume bedeutsam, sondern stellen für lichtempfindliche Arten ein Hindernis dar, insbesondere bei Migrations- und Dispersionsbewegungen. Lichtimmissionen erzeugen durch Abschreck- und Anlockwirkungen Barrieren, die eine Biotopfragmentierung zur Folge haben (von Haaren, Reich 2006; Keeley et al. 2019). Für die Vernetzung der Biotope ist es daher erforderlich, den Biotopverbund um die Dimension des Schutzes vor künstlichem Licht zu erweitern (Samways et al. 2020; Mayer-Pinto et al. 2022). Der hier unterbreitete Vorschlag sieht vor, ein Schutzkonzept zu erarbeiten und umzusetzen, das Dunkelkorridore gleich einem „Dunklen Band“ zwischen lichtarmen Biotopen erhält und wiederherstellt (vgl. Abb. 4). Ein solches Konzept kann auf den etablierten Ausarbeitungen des „Grünen Bands“ (Geidezis et al. 2015) und des „Blauen Bands“ (BMVI, BMUV 2017: 8 f.) aufbauen, die in § 21 Abs. 3 S. 2 Nr. 4, Abs. 5 sowie § 30 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG angesprochen werden. Neben der bereits erwähnten Ausweisung von Dunkelräumen kommt es dabei insbesondere auf den Schutz der Verbindungsflächen und -elemente an. Dies zielt darauf, dass lichtempfindliche Arten ohne größere Beeinträchtigungen zwischen den Biotopen migrieren können, um die (genetische) Stabilität der lokalen Populationen zu sichern. Ein naheliegender erster Schritt wäre, das Schutzkonzept des „Blauen Bands“ um den Aspekt des „Dunklen Bands“ zu erweitern, da viele aquatische Lebewesen lichtempfindlich sind und nicht ausweichen können. Daneben bedarf eine solche Schutzkonzeption der fachplanerischen Verankerung in der Landschaftsplanung (siehe Abschnitt 3.4), die dazu dienen kann, die jeweils überörtlichen und örtlichen Erfordernisse und Gestaltungsmöglichkeiten zu steuern (vgl. § 21 Abs. 2 BNatSchG; zur zentralen Bedeutung der Landschaftsplanung Maaß, Schütte 2018: § 7, Rn. 82; SRU 2004: Tz. 186; aus fachlicher Sicht Beger et al. 2022: 1 ff.).

3.2.4 Zwischenfazit

Es stehen Instrumente zur Verfügung, um den besonderen Gebietsschutz so zu ertüchtigen, dass ein Schutz der „Dunklen Infrastruktur“ ermöglicht wird. Dies ist aufgrund der Vielzahl der Schutzgebiete ein langwieriger Prozess, der aber dem System der Schutzgebietsausweisung gemäß § 22 BNatSchG immanent ist. Schnelle Abhilfe gelingt nur, wenn § 23 Abs. 4 BNatSchG verschärft wird oder die Rechtsverordnung nach § 54 Abs. 4d BNatSchG einen schutzgutbezogenen Ansatz verfolgt (siehe dazu Abschnitt 3.3).

3.3 Schutz der nächtlichen Biodiversität: § 41a BNatSchG

Der Bund hat mit dem Insektenschutzgesetz beschlossen, den Schutz vor künstlichem Licht durch ein neues Schutzregime im allgemeinen Artenschutz zu verbessern. Der hierzu geschaffene § 41a BNatSchG (neue Fassung) ist indes noch nicht in Kraft getreten, da die dafür notwendige konkretisierende Rechtsverordnung auf der Grundlage des § 54 Abs. 4d BNatSchG fehlt (vgl. Art. 4 Abs. 3 Gesetz vom 18.8.2021, BGBl. I, 3.908). Sobald die Rechtsverordnung in Kraft tritt, steht mit § 41a Abs. 1 S. 1 BNatSchG (neue Fassung) eine anlagenbezogene Schutzpflicht zur Verfügung (Huggins, Zimmermann 2022: 26 f.; ähnlich Schomerus 2022: 273).

Im Gegensatz zu den Instrumenten des allgemeinen Gebietsschutzes und des besonderen Artenschutzes ist die Regelung nicht von Erheblichkeitsschwellen abhängig. Als anlagenbezogene Pflicht können Vorgaben zur Beleuchtungsstärke (Helligkeit), Leuchtdichte, Lichtfarbe, Abstrahlungsgeometrie, Lichtsteuerung und Konstruktion der Beleuchtung aufgenommen werden (Huggins, Zimmermann 2022: 26; zu den fachlichen Anforderungen Schroer et al. 2019: 59 ff.; vgl. ferner die Übersicht bei Huggins 2020: 17 f.). Vorausgesetzt, die Rechtsverordnung enthält eindeutige Kriterien, ist mit erheblichen Erleichterungen beim Vollzug zu rechnen. Der anlagenbezogene Ansatz dürfte zumindest einen Mindestschutz bieten, schließt aber schutzgutbezogene Erwägungen nicht aus, z. B. Regelungen je nach Standort der Lichtanlage. Dies wäre hilfreich, um die Pflichten räumlich abzustufen und den besonderen Gebietsschutz zu stärken. Flankiert wird der Schutz durch die Ermächtigung des § 54 Abs. 6b BNatSchG, den Betrieb von Skybeamern ganzjährig oder für bestimmte Zeiten zu untersagen (zur Eigenschaft als Werbeanlage OVG Koblenz, Az. 8 A 11217/02, juris; dazu Hermann et al. 2006).

Die Vorgaben gelten zunächst für neue Anlagen. Fraglich ist, wie mit den vielen Bestandsanlagen umzugehen ist. Der Anwendungsbereich der Vorschrift erstreckt sich gemäß § 41a Abs. 1 S. 2 BNatSchG (neue Fassung) auf wesentliche Änderungen von Bestandsanlagen und flankiert die Schutzpflicht mit einer Nach- und Umrüstpflicht gemäß § 41a Abs. 1 S. 3 BNatSchG (neue Fassung). Diese Pflicht ist jedoch auf „Beleuchtungen an öffentlichen Straßen und Wegen“ beschränkt. Eine wesentliche Änderung ist anzunehmen, wenn der Aufwand dem einer Neuerrichtung entspricht oder wesentliche Teile der Anlage ausgetauscht werden (vgl. BVerwG, NJW 1981, 2140, 2141). Werden die elektrische Versorgung, der Lichtmast oder der Leuchtkörper (mitsamt Leuchtmittel) als wesentliche Bestandteile ersetzt oder erneuert, liegt eine wesentliche Änderung vor. Abgesehen von einer Reparatur (dazu Reidt 2017: 357) dürften Änderungen zumeist wesentlich sein und zur Anwendung der Schutzpflicht führen. Allerdings ist der konkrete Inhalt der Nach- und Umrüstpflicht ebenso wie bei der Schutzpflicht noch offen.

3.4 Lichtplanung

Planerische Instrumente können das besondere Problem adressieren, dass künstliches Licht maßgeblich durch eine Vielzahl von Emittenten erzeugt wird und die jeweiligen Lichtanlagen in der Regel keiner Zulassung bedürfen. Künstliches Licht stellt sich somit als räumliches Verteilungsproblem dar, das präventiv durch Zulassungsentscheidungen kaum gesteuert wird, zumal § 41a BNatSchG (neue Fassung) mitsamt Rechtsverordnung noch nicht in Kraft getreten ist. Hier setzt das Planungsrecht an, das weiter in informelle und formelle Planung unterschieden werden kann. Im vorliegenden Beitrag soll die örtliche Planungsebene adressiert werden. Die überörtliche Planung ist insbesondere für die Fachplanung im Rahmen des Biotopverbunds von Interesse, die hier aus Platzgründen nicht berücksichtigt werden kann.

3.4.1 Informelle Planung

Informelle Planungen, die zuweilen als vorbereitende Planungen bezeichnet werden, sind rechtlich nicht verbindlich (vgl. Köck 2012: § 37, Rn. 46). Dieses Instrument wird von vielen Städten, die sog. Lichtleitfäden oder Lichtmasterpläne erarbeitet haben, genutzt. Sie haben die Funktion, verwaltungsinterne Ziele zu definieren, die Verwaltung zur Aufgabenbewältigung zu ertüchtigen, untergeordnete Verwaltungseinheiten bzw. Vertragspartner der Kommune (z. B. die Straßenbeleuchtung betreibenden Stadtwerke) zu steuern und Private über Beeinträchtigungen künstlichen Lichts und deren Vermeidung zu informieren. Gleichzeitig kann durch die Bereitstellung der Informationen die Ermittlung der Erheblichkeitsschwellen (vgl. § 14 Abs. 1, § 44 Abs. 1 BNatSchG) erleichtert werden. Auf diesem Weg entwickeln informelle Pläne Wirkungen auf das Verwaltungshandeln (Unterhalt der öffentlichen Beleuchtung) und auf den Verwaltungsvollzug. Schließlich bereiten informelle Planungen die Inhalte vor, die in die verbindlichen Pläne aufgenommen werden sollen. Diese Funktion ist nicht zu unterschätzen, da Planung stets in einem Geflecht informeller Planung eingebettet ist (Battis 2022: § 1, Rn. 80). Städte und Gemeinden sollten dieses Instrument nutzen und Lichtpläne entwickeln. Bestehende Pläne sollten weiterentwickelt und insbesondere räumlich und – mit Blick auf den Biotopschutz – sachlich ausgedehnt werden, da bislang der Anwendungsbereich oftmals auf den öffentlichen Raum der Innenstädte begrenzt ist.

3.4.2 Formelle Planung

Das Planungsrecht erlaubt es, Lichtnutzungen räumlich differenziert rechtsverbindlich zu steuern (vgl. Abb. 5). Da sich Lichtanwendungen zu anderen Nutzungen (Gewerbe, Verkehr usw.) in der Regel akzessorisch verhalten, drängt sich eine Steuerung auf der örtlichen Planungsebene auf. Planungen können in Gesamt- und Fachplanungen unterschieden werden (Schlacke 2021b: § 20, Rn. 45, 52; zur Entwicklung des Fachplanungsrechts Wahl 1990: 426). Die Fachplanung ist auf ein Sachgebiet konzentriert (d. h. sektorspezifisch), während die Gesamtplanung sämtliche Belange im fraglichen Gebiet steuern soll.

Auf örtlicher Ebene ist der Bebauungsplan als Gesamtplan von besonderem Interesse, da er im Gegensatz zum Flächennutzungsplan auch für Private rechtsverbindlich ist. Bebauungspläne werden für einen Teil des Gemeindegebiets erlassen, sofern dies aus städtebaulichen Gründen erforderlich ist (§ 1 Abs. 3 BauGB; Huggins, Schlacke 2019: 188 ff.; allgemein BVerwG, NVwZ 1999, 1338; BVerwG, NVwZ 2004, 220, 222). Dabei regelt der Bebauungsplan nur die Zulässigkeit der baulichen Nutzung, nicht aber Verhaltenspflichten, wie Lichtanlagen genutzt werden können. § 9 Abs. 1 BauGB bestimmt, welche Inhalte (sog. Festsetzungen) in den Bebauungsplan aufgenommen werden können. Möglich sind textliche Festsetzungen, die eine Vermeidungspflicht oder ein Errichtungsverbot enthalten zum Schutz von Natur und Landschaft gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 20 BauGB oder zum Schutz vor schädlichen Immissionen nach § 9 Abs. 1 Nr. 24 BauGB (Huggins, Schlacke 2019: 181 ff.). Voraussetzung ist, dass die Festsetzung hinreichend bestimmt, städtebaulich erforderlich und verhältnismäßig ist. Hinreichend bestimmt ist eine Festsetzung, wenn konkrete Vorgaben (Lichtparameter, technische Konstruktion) aufgeführt sind. Soweit die Vorgaben den Schutz von Natur und Landschaft oder den Artenschutz verfolgen, liegen nach § 1 Abs. 6 Nr. 7 Buchst. a, b, c und e BauGB städtebauliche Gründe vor. Die Verhältnismäßigkeit ist aufgrund der geringen Belastungsintensität für die Verpflichteten zumeist unproblematisch, lediglich gänzliche Beleuchtungsverbote setzen gewichtige Rechtfertigungsgründe voraus. Festsetzungen erlauben der Kommune eine genaue Steuerung von Lichtnutzungen. Durch ihre Konkretisierung sind die Vorgaben leichter zu überwachen als die Einhaltung der zuvor aufgeführten Schutzregime. Insbesondere steht der Kommune aber ein Instrument zur Verfügung, mit dem konkrete Verbesserungen des Schutzniveaus erreicht werden können, ohne auf den Erlass der entsprechenden Rechtsverordnung und das Inkrafttreten des § 41a BNatSchG warten zu müssen.

Als Fachplanungen sieht § 11 BNatSchG für das gesamte Gemeindegebiet Landschaftspläne vor. Sie sollen, neben anderem, die konkretisierten Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege definieren und die Erfordernisse und Maßnahmen zur Umsetzung der Ziele bestimmen (§ 9 Abs. 3 Nr. 2 und 4 BNatSchG), soweit dies erforderlich ist (vgl. Mengel 2018: § 11, Rn. 5). Konkret kann das Ziel – die Erhaltung der „Dunklen Infrastruktur“ – ausgestaltet werden, indem die lichtempfindlichen Migrationskorridore und Flächen, insbesondere (Feucht)biotope, bestimmt werden. Dies geht über die Festsetzung zum besonderen Gebietsschutz hinaus, da sich neben dem konkretisierten Ziel, dem Schutz der Dunkelheit, spezifische Erfordernisse ergeben. Dies greift die Erhaltung und Entwicklung von Freiräumen (ohne künstliches Licht) im Sinne des § 9 Abs. 4 Nr. 4 Buchst. g BNatSchG als Erfordernis des allgemeinen Gebietsschutzes auf. Zu den Erfordernissen zählen notwendige Pufferzonen, Vermeidung direkter Lichteinstrahlung mit entsprechender Abschreck- und Anlockwirkung und die Vermeidung großflächiger Raumaufhellung durch Skyglow-Effekte. Treten lokal Arten mit bestimmten Schutzanforderungen auf, kann dies mit spezifischen Anforderungen an die Beleuchtung, d. h. als Erfordernis im Sinne des § 9 Abs. 3 Nr. 4 BNatSchG berücksichtigt werden. Die Inhalte der Landschaftspläne sind anschließend bei der Aufstellung oder Änderung der oben beschriebenen Bebauungspläne zu berücksichtigen und können als Festsetzungen in den Bebauungsplan aufgenommen werden (§ 11 Abs. 3 BNatSchG; Kahl, Gärditz 2021: § 10, Rn. 35; zur allgemeinen Berücksichtigungspflicht des § 9 Abs. 5 S. 1 BNatSchG Heugel 2017: § 9, Rn. 25). Die Übernahme der Erfordernisse als Festsetzungen ermöglicht eine Verzahnung zwischen Naturschutz und Städtebau. Insbesondere kann so die Kluft zwischen dem Rechtsregime für den Außen- und für den Innenbereich überwunden werden.

3.5 Durchsetzungsinstrumente

Die Durchsetzung der naturschutzrechtlichen Anforderungen kann in unterschiedlicher Weise erfolgen. Zuvorderst sind die präventiven Instrumente in der Form von Zulassungsentscheidungen zu nennen, die entweder durch die Naturschutzbehörde (z. B. § 17 Abs. 3 BNatSchG) oder durch andere Behörden erteilt werden, insbesondere die Bauaufsichts- und Immissionsschutzbehörde (z. B. § 17 Abs. 1 BNatSchG, § 13 Bundes-Immissionsschutzgesetz – BImSchG – sowie landesrechtliche Bauvorschriften; dazu Huggins 2020). Lichtanlagen, die als Teil eines zulassungspflichtigen Vorhabens geplant sind, können so einer Kontrolle unterworfen werden.

Als repressives Instrument steht der zuständigen Naturschutzbehörde die Anordnungs- und Handlungsbefugnis nach § 3 Abs. 2 BNatSchG zur Verfügung, sofern keine speziellere naturschutzrechtliche Eingriffsbefugnis einschlägig ist (Krohn 2017: § 3, Rn. 14; Sonderbefugnisse z. B. §§ 15, 17 Abs. 1, 8, § 34 Abs. 6 S. 4 BNatSchG). Die Befugnis setzt eine naturschutzbezogene Rechtsverletzung voraus, d. h. einen Verstoß gegen die zuvor genannten Schutzregime. Dabei können die von der Anordnung Betroffenen in der Regel nicht die Zulassungsentscheidung entgegenhalten. Denn der Schutz einer Zulassung vor nachträglichen Maßnahmen reicht nur so weit, wie die Zulassungsentscheidung eine sachliche Regelung trifft (Sparwasser et al. 2003: § 9, Rn. 241; Otto 2022: § 8, Rn. 53 ff.). Die Zulassung entfaltet keinen Schutz, wenn die Lichtnutzungen nicht explizit zugelassen wurden (ausführlich Huggins, Schlacke 2019: 121 ff.). Da Lichtnutzungen zumeist zulassungsfrei sind, trifft die Zulassung hierüber keine Entscheidung, so dass Anordnungen der Naturschutzbehörde möglich sind. Im Ergebnis können die Naturschutzbehörden auf diesem Wege den Emittenten zur Vornahme von Vermeidungs- und Schutzmaßnahmen verpflichten.

4 Fazit

Künstliche Lichtimmissionen sind zwar rechtlich bewältigbare, aber nicht leicht zu bewältigende Umweltbeeinträchtigungen. Aufgrund vielfältiger Auswirkungen des Lichts ist auch eine Vielzahl unterschiedlicher naturschutzrechtlicher Schutzregime anwendbar. Deren Anwendung kreiert indes Herausforderungen, die sich in drei Schwerpunkte gliedern lassen. Erstens sind die Schutzziele unterentwickelt. Es fehlt der ausdrückliche Schutz von Nachtlandschaften und des Nachthimmels, was eine mangelhafte Schutzausrichtung im besonderen Gebietsschutz und in Bezug auf den Biotopverbund zur Folge hat. Zweitens sind die Schutzregime in ihrem Anwendungsbereich räumlich begrenzt. Die Begrenzung führt dazu, dass relevante Belastungsquellen künstlichen Lichts im allgemeinen und besonderen Gebietsschutz nicht erfasst werden. Drittens besteht ein Konkretisierungsdefizit. Die Vorschriften müssen für die Rechtsbetroffenen operationalisiert werden, was in Ermangelung der erforderlichen Rechtsverordnung im Sinne des § 41a BNatSchG (neue Fassung) maßgeblich durch Lichtplanung erfolgen kann. Die hier unterbreiteten Vorschläge zur Ausdifferenzierung der Schutzziele des BNatSchG und der Schutzregime sowie der Aufbau einer „Dunklen Infrastruktur“ und eines „Dunklen Bands“ sollen den Schutzdefiziten entgegenwirken.

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Fußnoten